应急管理体制的内涵特征和基本原则

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应急管理体制的内涵特征和基本原则

　　21世纪以来，各国面对突发事件频发的形势，将应急管理提上新的认识高度，在应急管理体制机制建设上开展了新的运行模式探索，并取得了好的效果。2003年“非典”以后，我国全面贯彻落实科学发展观，积极履行政府公共管理职能，突发事件应急管理实现了从单一的抗灾救灾向综合性的应急管理转变，提出了应急管理“一案三制”建设，即应急预案建设和应急管理体制、机制和法制建设。根据国际国内形势要求，逐步建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制。从应急管理实践来看，体制的功能健全和发挥直接关系到突发事件的预防能否到位，应急处置是否及时、有效，已经成为迅速、准确、高效应对各类突发事件的关键。

　　一、应急管理体制的内涵

　　应急管理体制是指为保障公共安全，有效预防和应对突发事件，避免、减少和减缓突发事件造成的危害，消除其对社会产生的负面影响，而建立起来的以政府为核心，其他社会组织和公众共同参与的有机体系。与一般的体制有所不同，应急管理体制是一个开放的体系结构，由许多具有独立开展应急管理活动的单元体构成。从整体上看，应急管理体制可针对不同类型、不同级别和不同地域范围内的突发事件，快速灵活地构建起相应的应急管理体制。从功能上看，其目的在于根据应急管理目标，设计和建立一套组织机构和职位系统，确定职权关系，把内部上下左右联系起来，以保证组织结构的有效运转。

　　二、应急管理体制的特征

　　应急管理作为政府的社会管理和公共服务职能，具有与其他组织管理职能相同的特征，又有不一样的特征。

　　（一）组织集权化。突发事件的不确定性、破坏性和扩散性，决定了应急管理的主体行使处置权力必须快速、高效，因而要求整个组织严格按照一体化集权方式管理和运行，上下关系分明，职权明确，有令必行，有禁必止，奖罚分明。强调统一领导、统一指挥、统一行动的一体化集权管理。

　　（二）职责双重性。在各国现阶段的应急管理实践中，除了部分应急管理人员从事专业应急管理工作，但大多数应急管理参与主体来自不同的社会领域和工作部门，在正常的情况下，他们从事于社会的其他工作，只有在应急管理工作需要时，才参与应急管理活动，担负应急管理方面的职责。应急管理体制的内涵、特征和基本原则。

　　（三）结构模块化。应急管理组织中每个单元体都有类似的内部结构和相似的外部功能，是一个独立的功能体系，由不同单元体系组成的功能体系也具有相似的结构和功能，具有模块化的组织结构。遇有不同类型、不同级别和不同区域的突发事件时，可通过灵活快速的单元体组合，形成相应的应急处置体系。

　　三、应急管理体制确立的基本原则

　　应急管理体制的确立涉及一个国家或地区的政治、经济、自然、社会等多方面因素，而且随着人类社会进步和应对突发事件能力提高而不断变化和调整。其设立和调整要把握好以下几项基本原则。

　　（一）统一指挥。突发事件应对处置工作，必须成立应急指挥机构统一指挥。有关各方都要在应急指挥机构的领导下，依照法律、行政法规和有关规范性文件的规定，展开各项应对处置工作。突发事件应急管理体制，从纵向看包括组织自上而下的组织管理体制，实行垂直领导，下级服从上级的关系；从横向看同级组织有关部门，形成互相配合，协调应对，共同服务于指挥中枢的关系。

　　（二）综合协调。在突发事件应对过程中，参与主体是多样的，既有政府及其政府部门，也有社会组织、企事业单位、基层自治组织、公民个人甚至还有国际援助力量，要实现反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制，必须加强在统一领导下的综合协调能力建设。综合协调人力、物力、财力、技术、信息等保障力量，形成统一的突发事件信息系统、统一的应急指挥系统、统一的救援队伍系统、统一的物资储备系统等，以整合各类行政应急资源，最后形成各部门协同配合、社会参与的联动工作局面。

　　（三）分类管理。由于突发事件有不同的类型，因此，在集中统一的指挥体制下还应该实行分类管理。从管理的角度看，每一大类的突发事件，应由相应的部门实行管理，建立一定形式的统一指挥体制，如在具体制定预案时，就明确了各专项应急部门收集、分析、报告信息，为专业应急决策机构提供有价值的咨询和建议，按各自职责开展处置工作。但是重大决策必须由组织主要领导作出，这样便于统一指挥，协调各种不同的管理主体。

　　（四）分级负责。对于突发事件的处置，不同级别的突发事件需要动用的人力和物力是不同的。无论是哪一种级别的突发事件，各级政府及其所属相关部门都有义务和责任做好预警和监测工作，地方政府平时应当做好信息的收集、分析工作，定期向上级机关报告相关信息，对可能出现的突发事件作出预测和预警，编制突发事件应急预案，组织应急预案的演练和对公务员及社会大众进行应急意识和相关知识的教育及培训工作。分级负责明确了各级政府在应对突发事件中的责任。如果在突发事件处置中发生了重大问题，造成了严重损失，必须追究有关政府和部门主要领导和当事人的责任。对于在突发事件应对工作中不履行职责，行政不作为，或者不按照法定程序和规定采取措施应对、处置突发事件的，要对其进行批评教育，直至对其进行必要的行政或法律责任追究。应急管理体制的内涵、特征和基本原则。

　　（五）属地管理为主。强调属地管理为主，是由于突发事件的发生地政府的迅速反应和正确、有效应对，是有效遏止突发事件发生、发展的关键。大量的事故灾难类突发事件统计表明，80%死亡人员发生在事发最初2小时内，是否在第一时间实施有效救援，决定着突发事件应对的关键。因此，必须明确地方政府是发现突发事件苗头、预防发生、先行应对、防止扩散（引发、衍生新的突发事件）的第一责任人，赋予其统一实施应急处置的权力。出现重大突发事件，地方政府必须及时、如实向上级报告，必要时可以越级报告。实行属地管理为主，让地方政府能迅速反应、及时处理，是适应反应灵敏的应急管理机制的必然要求。当然，属地管理为主并不排斥上级政府及其有关部门对其应对工作的指导，也不能免除发生地其他部门和单位的协同义务。

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