我国宏观审慎管理主体问题分析

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我国宏观审慎管理主体问题分析

　　本文基于当前监管格局对宏观审慎政策管理的影响，借鉴国外的相关经验，认为在当前情况下，应该以央行做为宏观审慎管理的主体，由央行来主导实施宏观审慎政策工具，并在此框架下实施宏观审慎政策工具的分工，当然建立监管部门间的信息共享机制也是必不可少的。

　　一、引言

　　当前，我国的金融监管框架已经形成了中国人民银行和银监会、证监会、保监会分业监管的“一行三会”的基本格局。在此格局下，如何构建宏观审慎管理体系，并应当由哪个机构作为具体的主体来实施则存在争议。如果不尽快明确一个清晰的负责主体，则宏观审慎管理框架就可能停留在分散状态。

　　二、“一行三会”的监管格局对实施宏观审慎管理的影响。

　　根据2003 年修订的《中国人民银行法》和其他相关法律法规，目前在我国实行的是“一行三会”分业监管制度。中国人民银行作为中央银行，具体负责货币政策的制定和实施，防范和化解金融风险，维护金融稳定;而银监会、证监会和保监会则分别对银行、证券和保险业实施具体的分业监管。

　　实施宏观审慎管理的主体部门应同时具备宏观视野和微观工具。从目前的“一行三会”格局来看，人民银行具有货币发行和利率、法定存款准备金率以及汇率等多项调控手段;但其只有相对较为零散的涉及金融服务领域的监管权，没有较为系统性的监管职权，所以很难实现对银行、证券和保险业金融机构内部风险的有效识别和监控。另外从银、证、保“三会”的角度来看，这些监管机构虽然拥有微观方面的监管职权，并具有成体系的强有力的防范、控制风险的监控手段以及监管工具，但其在宏观政策的手段和工具方面均还有所欠缺。尽管在2003 年，由人民银行牵头，联合“三会”、发改委以及财政部等部门组成了跨部门的小组，着手对我国的金融体系开始进行金融稳定方面的评估。 “三会”之间也签订了关于金融监管分工与合作的备忘录。但从实际来看，成效并不很明显，主要的原因是各监管部门之间的协作根本无法替代宏观层面上的协调。

　　中国目前所面临的最突出问题，就是宏观审慎管理的职责不明确。由于至今没有正式确立人民银行宏观审慎管理和各分业监管机构微观审慎监管之间的分工与合作关系，所以阻碍了人民银行与银、证、保三个分业监管机构之间建立有效的协作与信息共享的机制。因为缺乏完整及有效的系统性监管职权和信息，人民银行难以全面、及时地掌握金融系统的运营与风险的累积，难以对银行、证券及保险等金融机构的内部风险进行有效地识别和监控，进而影响到其对宏观运行的分析和判断能力，并由此导致央行的权利与义务的不对称性。所以说，在当前金融监管的格局下，尽快确定宏观审慎管理的主体是至关重要的。

　　三、中央银行应成为我国宏观审慎管理的主导者。

　　目前世界各国的中央银行均普遍地承担最后贷款人的职责，维护金融稳定是绝大多数国家央行的重要职能。由此来看，赋予中央银行在宏观审慎管理方面的主体地位，不仅是必要的，而且也是合理的。

　　(一 )中央银行实施宏观审慎管理有助于防范系统性风险。

　　由于系统性金融风险是行业性、整体性及全局性的风险，所以仅通过微观层面的审慎监管，是难以有效防范的，必须有宏观层面的审慎监管才能防范。此次全球性金融危机的爆发，充分暴露出了宏观审慎管理在制度层面的缺陷。如果由中央银行负责实施宏观审慎管理，则能有效地防范系统性金融风险。第一，中央银行作为货币政策的制定和执行部门，能够依靠对经济和货币形势的把握，对系统性金融风险从宏观层面进行全面分析，避免由不同监管机构开展分析而出现的条块分割问题;第二，中央银行可以借助与IMF、世界银行以及其他国际机构和其他国家央行的合作，在全世界范围内开展系统性风险的早期预警。最后，中央银行实施宏观审慎管理，有利于在统一层面上加强对不同领域金融机构的监管。

　　(二)宏观审慎管理有助于促进货币政策的实施。

　　通过实施宏观审慎管理，中央银行可以更好地了解微观主体的情况和货币政策的传导过程，提高中央银行货币政策的制定决策能力，也有利于促进金融机构及时贯彻落实货币政策。美联储由于其监管职能而使货币政策取得更好的效果，而其稳定价格的货币政策职能也使银行监管职能取得更好的效果〔1〕。

　　(三)赋予中央银行宏观审慎管理权可带来若干正效应。

　　一是可以使中央银行能够更好地履行其最后贷款人的职责。只有使中央银行主导宏观审慎管理，使其对系统性金融风险状况能够有正确的评估和分析，才能促进其有效履行最后贷款人的职责，才能不至于因行动迟缓而导致危机更加深入。二是可以进一步提高中央银行公信力。中央银行主导宏观审慎管理，能够有利于提高中央银行实施货币政策的权威性，有利于促进金融机构更加及时地贯彻落实货币政策，有利于防范由于金融宏观层面出现问题而导致中央银行的公信力受损。

　　(四)央行主导宏观审慎管理有助于完善我国金融监管体系。

　　一方面，由中央银行主导宏观审慎管理，其他专业监管机构实施微观审慎监管，可以更加有效地实现金融监管的分工与合作，能够有效扩大监管的覆盖范围，能够进一步提高监管的效率;另一方面，把宏观审慎管理主导权赋予中央银行，可以充分避免监管目标出现冲突。因为监管机构会面临下述风险，即仅履行其监管职责，会在一定程度上导致其对其他目标的忽视，从而使监管行为对宏观经济运行造成影响。特别是，如果其他专业监管机构和中央银行之间缺乏配合，在依据货币政策的变化与宏观经济的走势来把握宏观审慎管理的尺度上能力有所欠缺，则可能人为地导致宏观审慎管理的政策与央行的货币政策之间发生矛盾与冲突，这样既可能给货币政策的效果与宏观经济的运行带来一定的负面影响，也可能会影响到金融机构对宏观风险的防范。

　　四、央行与其他监管部门在宏观审慎管理中的分工与合作。

　　金融危机以后，发达经济体的金融监管体制发生了围绕宏观审慎管理的不同程度的变化。其中美国授权美联储监管大型、复杂的金融机构，并创建了一个由联邦全部金融监管机构参加的金融稳定监督委员会(FOC)，由其负责监测和处理所有威胁到国家金融安全的系统性金融风险;英国则撤消了金融服务局，赋予英格兰银行(英国央行)更大的权力，要求其承担防止系统性金融风险以及原来由金融服务局履行的对金融业的日常监管等职责;欧盟筹备建立的欧洲系统性风险管理委员会(ESRB)，负责对欧盟整个金融体系实施宏观审慎管理。我国也应尽快在目前“一行三会”的金融监管体制的基础上，着手构建由央行主导的宏观审慎管理框架，明确央行为承担系统性风险监管主要职责的机构。

　　(一)中国人民银行在宏观审慎管理中应发挥主体作用。

　　从目前情况来看，我国宏观审慎管理政策的制定与实施均将面临众多问题，比如灾害近视，诱因问题等等，还有可能涉及到一些相关的政治与经济问题。为了解决此类问题，宏观审慎主管部门的审慎监督与相应政策必须要具备独立性、可信性和透明性。宏观审慎管理要求主管部门能够从宏观上把握全局，协调其他微观监管部门，及时地处理某个机构或者部门中出现的苗头性问题，从而可以保证整个系统的安全和稳健发展。在我国现有金融监管部门中，只有中国人民银行是最能够符合宏观审慎管理主体要求的。另外，换一个角度，在目前“一行三会”的金融监管格局中，证监会、银监会和保监会都只倾向于对各自所监管机构的把控，只有中国人民银行才能在宏观上把握整体经济趋势和控制金融系统市场风险。

　　(二)适当扩大中国人民银行的职权。

　　首先，应赋予中国人民银行系统性金融风险监管职权，这是强化宏观审慎管理的最重要的方式，也是金融危机以来美欧金融监管体制改革的核心。与银证保三家监管机构拥有的专业化分工不同，中国人民银行的宏观审慎管理应该着眼整个金融系统，负责监管我国整个金融领域跨市场、跨行业的系统性风险。应该赋予中国人民银行监管系统性风险所需的权力，把宏观审慎管理的监管范围从目前的银行业机构扩大到一切有可能对金融稳定产生威胁的机构和部门，除银行类、证券类和保险类公司外，还应包括各种场外的金融产品和投资银行以及资本流动的跨市场投机等。中国人民银行应在国际、国内经济指标、宏观数据以及区域指标等多个层次上建立系统性金融风险预警的指标体系。各金融机构应按中国人民银行的要求提供资料，人民银行据此进行评估并提出要求。

　　其次，授予中国人民银行宏观审慎管理权，由其制定宏观审慎管理制度，开发相应的管理工具。授权人民银行实施逆周期资本监管，缓解银行顺周期效应，提高银行资本质量，依据巴塞尔委员会规定，组织开展压力测试;给予人民银行对具有系统重要性影响的银行、证券和保险机构的直接监管权，以及对重要支付清算系统的检查权限和在危机管理中可以提供紧急的流动性支持的权力等。最后，强化人民银行与各监管部门协调合作中的主导作用。为了确保宏观审慎管理体系的有效运行，监管机构之间的合作也非常必要。但从防范系统性金融风险的大局出发，宏观审慎政策应该对微观审慎政策具有指导和约束的作用。也就是说，人民银行可根据宏观审慎管理之需要，要求其他监管部门在微观审慎监管方面与其相配合。各专业监管部门在实施微观监管时，应该服从人民银行的宏观审慎管理政策。

　　( 三 ) 建立央行与其他金融监管机构之间的信息共享机制。

　　次金融危机的处理经验表明，只有金融业监管部门和宏观审慎管理机构之间保持密切的关系，才能够在面对风险时能更加迅速地作出反应和决策;另外，众多宏观审慎相关工作均需要依靠充足的数据来判断，所以只有宏观审慎管理部门与其他各部门之间充分协调与沟通，才能保证数据与信息的共享。因此，应建立宏观审慎管理数据库，形成统一、高效的信息数据来源，实现信息和数据资源的共享。除统计数据外，人民银行还需与各监管部门定期传递各类文字信息。人民银行应该及时向其他金融监管部门通报货币政策制定、执行及相关情况，以及宏观审慎政策的有关信息;其他监管部门也应该定期或不定期的将本部门实施的现场和非现场监管资料及其他相关信息通报给央行。同时为加强数据的涉密管理，应建立信息管理约束机制，以法律、法规的形式明确人民银行与各金融监管机构之间信息共享的原则、标准以及内容和应负的法律责任等等，以确保宏观审慎管理信息共享的质量。

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