公共危机管理的概念

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公共危机管理的概念

　　公共政府部门除负责日常的程序化工作外，还负有处理不确定性的紧急或突发事件的责任。对于公共政府部门处理紧急或突发性事件的研究，通常被冠以“危机管理 ”、“公共危机管理”、“政府危机管理”、“政府应急管理”等不同名称,在不同的概念体系下展开,但是综观其内容,可以说基本上都是围绕“在紧急状态或危机状态下,政府如何运作”这一主题进行的。人们从不同的学科出发,观察、分析和研究公共危机管理面临的问题,做出了许多理论上的分析和解释,形成了多学科交叉的研究态势。

　　1.危机的含义。

　　危机一词来源于希腊语。目前，不同学科由于角度不同，对危机的含义有不同定义。危机管理理论认为，危机是事物的一种不稳定状态，在危机到来时，当务之急是要实行一种决定性的变革;企业管理学认为，危机是一种决策形势，在此形势下，企业的利益受到威胁，任何拖延均可能会失控而导致巨大损失;组织行为学认为，危机是组织明显难以维持现状的一种状态。一般认为，危机通常是在决策者的核心价值观受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等不利情景的会聚。危机是对组织系统的总体目标和利益构成威胁而导致的一种紧张状态。危机根据影响时空的范围分为国际危机、国内危机和局部组织危机。

　　对于危机的定义，目前我国学界大都引用罗森塔尔(Rosenthal)等人的观点，即危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件” 。最早的危机研究集中在国防和军事领域，之后，危机的概念被应用到企业等私人部门;近些年来，政府和公共领域的危机逐渐被人们所关注。

　　一般说来, 危机管理中的“危机”, 包括Emergency(紧急事态)、Crisis(危机)及Risk(风险)等表述危险状态或者紧急事态的情形。Crisis(危机)是指构成社会体制的既存的人力、物力、信息、能源等要素以及使这些要素发挥作用的诸原理及价值处于崩溃和恢复的转机之中的极其危险的状态或者时代转换期。因此, 与Crisis Management相对应的危机管理是指一个国家或者地区受到外来军事攻击之际, 需要采取军事的及非军事的措施, 来应对军事上乃至政治上极其危险的状态。Risk(风险)意味着被置于危害、损害、损失等危险状态, 因而与Risk Management相对应的危机管理多用来表述企业层面的风险管理机制, 其与行政组织“危机管理”对危机的把握方法是不相同的。不过, 二者具有诸多共通之处, 可以相互学习借鉴, 互为补充。Emergency(紧急事态)是指构成社会体制的人力、物力、信息、能源等要素, 由于某种没有或者无法预期的情况发生, 而直面遭受重大损害的威胁或者已经遭受重大损害, 要求立即予以支援及救助等即时应对的全部紧急事态或者非常事态, 如大规模地震、特大洪水等突发性事件导致的需要即时支援及救助的状态等。因此, 与Emergency Management相对应的危机管理主要是指中央政府及地方各级政府等行政组织介入的, 应对诸如自然灾害、技术灾害、传染性疾病、经济性恐慌、恐怖事件、暴动等国内各类突发性事件导致需要支援及救助的状态等。

　　2.危机管理的内涵。

　　所谓危机管理，就是指组织为应付各种危机情境所进行的信息收集、信息分析、问题决策、计划制订、措施制定、化解处理、动态调整、经验总结和自我诊断的全过程。危机管理的目的就是变危险为机遇，使之越过陷阱进入新的发展阶段。从最广泛的意义上说，危机管理包含对危机前、危机过程中、危机后所有方面的管理。通过寻找危机根源、本质及表现形式，并分析它们所造成的冲击，就能够通过降低风险和缓冲管理来更好地进行危机管理。简而言之，有效的危机管理需要做到如下方面：减少危机的来源、范围和影响;提高危机初始管理的地位;改进危机冲击的反应;完善修复管理，以能迅速有效地减轻危机造成的损害。

　　3.公共危机管理的界定。

　　为了与私人领域的危机管理(CrisisManagement)相区别,国内学术界有两种倾向:一是使用“政府危机管理”这一概念,以强调政府在危机管理中的主体地位,二是使用“公共危机管理”。这是美国“9111”事件之后,我国危机管理研究的一大特色。从某种意义上讲,“公共危机管理 ”这一概念的采用,更多地是受了公共管理理论的影响,公共管理理论将整个社会的管理划分为公共和私人两个相互区别的领域,公共领域强调管理主体的公共性和管理目标或者利益追求的公共性,并且,使用公共危机管理意在强调其管理的主体并不仅仅是政府,还有非营利组织等其它组织,政府在其中起主导作用。至于概念的内涵,“公共危机管理 ”和“政府危机管理”并无太大的差异。在实践中,我国政府部门更倾向于使用“应急管理(CrisisManagement)”这一概念。因为,一方面“应急”本来就是管理部门应对突发或紧急事件的一个专门词汇;另一方面, “危机 ”一词习惯上用来表示重大的、影响生死存亡的事件或状态,比如:合法性危机、生存危机等。虽然,“应急管理 ”也注重理论的建构,也强调预防、缓解、响应和恢复等管理过程的每一个环节,但是,事实上它更多的是在于实务或操作层面上使用这一概念的。在国外,危机管理领域也存在两个不同的概念,即,CrisisManagement和 EmergencyManagement。就这两个概念的渊源来看,“危机管理 ”的使用要比“应急管理”要早,危机管理最早主要盛行于企业界,后来,危机管理开始在公共部门出现,主要局限于军事和外交领域,也即政治危机、军事危机和外交危机的处理和应对。“应急管理”主要研究政府在处理各种突发事件中的管理活动,它更注重实务和操作。“应急管理 ”虽然有其独特的研究对象和范围,但是从理论上讲,它实际上是危机管理理论在政府管理中的应用,应当属于“危机管理”知识领域中的一个部分。

　　综上所述，公共危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，是政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机的过程。公共危机管理不同于通常状态下的政府行政管理。

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