生态文明与土地管理

生态文明与土地管理

　　如今，越来越多的发达经济体注重从生态系统角度利用和管理土地，我国土地管理也经历着从重数量，向数量、质量、生态并重转变，但目前还存在着土地利用率低下、土地生态环境恶化等问题，并面临着一些体制机制障碍，需要从多个方面研究完善现行制度，提高土地的整体功能，促进生态文明建设。究竟如何把生态文明融入土地管理主基调呢，我们一起来看看!

　　发达国家生态管护的措施

　　世界上许多发达经济体在走过“先污染后治理”的道路后，开始重新审视“发展”的含义，并将国土资源的生态问题提到了重要的地位，构建资源生态安全体系。

　　编制国土空间规划。日本国土规划的目标伴随经济社会发展不断调整，“一全综”和“二全综”以产业发展为主，“三全综”和“四全综”以宜居生活为主，“五全综”和“六全综”以可持续发展为主，最终建立“美丽安全”的国土，促进可持续发展为新的目标。1998年德国《空间规划法》提出，空间规划的主要理念之一是使“社会和发展对空间的需要与国土空间的生态功能相协调，并达到长久的、大空间范围平衡的秩序，从而保证空间的可持续发展”。

　　重视耕地数量质量生态系统性保护。从20世纪中后期开始，一些发达经济体的耕地保护政策出现一种趋势，强调耕地的多功能性，将耕地保护的政策放在多目标中统筹考虑。如把耕地保护放在经济发展、就业、住房平衡、交通便利的一揽子政策中，改变以往旨在保护某些具体资源(农田、湿地、稀有和濒危物种栖息地等)的政策做法，赢得了广泛支持。

　　土地整理注重生态要素。发达国家的土地整治，已跨越单纯的农用地整治，进入系统综合的土地整治阶段。进入20世纪90年代后，德国土地整治内容更加综合，村庄改造和生态环境改善成为土地整治的新目标。

　　重视农用地质量监测网络建设。1843年英国建立了洛桑实验站，实现对土壤肥力和肥效长期观测。随后，世界其他国家纷纷建立长期土壤生态环境定位农业试验站和生态环境监测研究网络，有些实验站(场)已持续观测60年以上，这为监测耕地资源质量变化、生态环境限制及预测未来生态变化趋势提供了可能。

　　我国土地生态管理理念在增强

　　耕地保护理念向“三位一体”管理转变。一是耕地占补数量质量双平衡。为避免耕地“占优补劣”，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。二是更加重视对高质量耕地的保护，划定永久基本农田。《关于做好106个重点城市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》要求，划定永久基本农田，从重点城市周边入手，实行永久保护。三是建立农用地质量管理制度。2012年我国建立并实施《农用地质量分等规程》《农用地定级规程》《农用地估价规程》3个国家标准，部署开展了土壤质量调查，初步查明了我国中东部主要农耕区耕地质量地球化学状况。四是注重耕地生态功能。我国已经提出在地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区开展轮作休耕试点。中央四号文提出了耕地数量质量生态“三位一体”保护总要求。

　　节约集约用地制度逐步完善。按照中央决策，我国建立了最严格的节约用地制度，从规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任8个方面建立制度。建设用地管理从重视规模扩张，向提质增效、内涵挖潜转变。

　　土地整治内涵多元化。20世纪80年代后期，我国开始推进土地复垦，各地因地制宜探索开展了农用地整理，到目前我国土地整治(整理)规划已经实施了3轮，从土地开发整理—土地整理—土地整治，不仅仅是概念上的变更，其内涵和外延也发生了深刻的变化，目标从过去重增加耕地数量，向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变。

　　土地利用中存在的问题

　　建设用地利用粗放低效。“十二五”期间，我国国有建设用地年均供应量为975万亩，比“十五”和“十一五”分别增长了170%和95%。“十二五”期末，我国城镇人口7.7亿，比“十五”期末和“十一五”期末分别增加了37.2%和15.1%，建设用地供应增速大大超过城镇人口增速，重数量扩张的粗放发展模式严重，而且建设用地利用效率低下。

　　耕地“三位一体”保护任务依然艰巨。虽然我国耕地保护已经建立了相对完善的制度，但耕地“三位一体”保护任务依然艰巨。数量上，人口增长和生产发展对粮食需求正在上升，工业化和城镇化对土地需求还在刚性增长。质量上，据统计，全国耕地优、高等地仅占耕地总面积的33%，平均等别仅处于中等水平，旱地比例超过了一半。

　　国土生态环境整体较差。国土空间开发缺少统筹，空间开发利用难以按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构。各类规划与土地利用规划之间无法有机衔接，确定的用地规模相差很大。

　　“三位一体”综合管理思路

　　规划统筹，划好三条红线。规划是从源头上保护生态的最有效途径，加快实施全国国土规划和编制好新一轮全国土地利用总体规划，按照同一生命共同体理念，对山水林田湖进行统一保护、统一修复。划定并严守三条红线，形成合理的空间开发格局。

　　完善节约集约利用制度。建设生态文明，必须从资源使用这个源头抓起，把节约资源作为根本之策。要建立健全科学合理、符合国情的节约集约用地标准体系;构建多方共同参与的监督管理机制;建立有效的监督、考评和处罚制度。

　　构建土地综合功能保护的激励机制。加大对耕地特别是基本农田保护的财政补贴力度，将耕地保有量和基本农田保护面积作为国家确定一般财政转移支付规模的重要依据，实行保护责任与财政补贴挂钩，探索建立耕地保护基金制度。对可以企业化运营的公共服务项目用地，全面实行有偿使用，扩大存量国有建设用地有偿使用范围。

　　建立国土资源综合监测体系。在现有不同部门、不同资源质量环境监测系统的基础上，建设覆盖全国的资源与生态环境综合监测系统。

　　完善评价考核制度。建议将土地资源消耗纳入地方经济社会发展评价指标体系，尤其是将耕地保护面积、基本农田保护面积、单位GDP和固定资产投资土地消耗等体现国土资源保护和节约集约利用的核心指标，纳入经济社会发展评价综合评价体系和领导干部实绩考核指标体系。

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