如何从国家的视角开展节能减排审计

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如何从国家的视角开展节能减排审计

　　能减排审计工作仍有很多的地方需要改进和完善，在当前国家治理的理念下我国政府致力于打造服务型政府，服务型政府不仅是实现国家治理的重要途径之一，同时对国家审计职能也提出了新的要求，审计工作需要更加的以人为本，也需要更加的具备社会责任感。

　　一、国家治理和节能减排审计

　　刘家义审计长在审计署机关2011年度集中培训开幕式所作的报告中强调，要充分发挥国家审计在国家治理中的重要作用，努力促进实现国家良治，李金华于2004年就曾经提出“国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用”的观点，国家审计是国家治理的重要基石之一，能够有效的保证政府和政府有关部门履行其责任，提升政府工作的透明度和公开性，有利于当前中国服务型政府的建立。

　　政府是一个国家、一个地区环境保护的责任者和管理者，对于群众赖以生存的生态环境的维护和治理是国家治理的重要工作之一。节能减排审计作为环境审计的重要组成部分，政府理应是它实施的主体，在节能减排审计工作的开展中起到持续和关键的作用;同时节能减排审计的理论基础和国家审计以及环境审计有着密切的关系，它和国家治理也存在着密切的关系。

　　首先，国家治理增加了节能减排审计的需求。资源和环境是人类赖以生存的重要组成部分，政府在对国家的治理过程中要保证资源的可持续利用和环境的适宜生存性，当代公民拥有环境权，享有在安全、平衡、健康和良好的环境中生活的权力，而政府作为国家治理的实施者，需要领导、组织、协调环境资源保护工作，也因此节能减排审计作为保护环境和资源的一个有效途径应运而生，同时它作为国家审计的组成部分，也是评价政府公共受托责任的一种监督形式，能够让公民从切身生存环境的角度来对政府进行监督和评价。

　　第二，节能减排审计能够确保政府和企业在节能减排工作中履行其责任，通过相关有效的审计工作督促政府部门落实法律法规政策和企业在生产活动中落实节能减排的任务，最终实现资源、经济和环境的可持续协调发展，实现国家治理的目标和任务。

　　第三，节能减排审计同时完善了国家治理机制，为政府的其他治理主体提供信息支持，有效的节能减排审计能够提高国家治理环境资源治理上成功的可能性，而且审计工作的开展提高了政府信息公开的真实性和透明度，能够使公众更好的了解情况。国家治理机制越完善，节能减排审计工作开展越容易进行，审计的作用就能得到充分发挥;相反，缺乏国家治理的理念，审计工作将难以进行，两者之间是相辅相成的关系。

　　二、节能减排审计的目标和内容

　　节能减排审计是对国家行政和企事业单位及其它经济组织在经营过程中资源节约与环境保护资金使用的真实性、合规性和效益性，环境法律、法规和政策的执行情况，环境管理系统的合理性和科学性及其环境管理的绩效进行的监督、检查和评价，以促进其全面、有效地履行节能减排，保护生态环境，提高环境效益(高志远，《节能减排环境审计研究》(2009)) 。

　　节能减排审计的目标可分为以下几点：一是检验政府及政府相关部门节能减排工作的执行情况，保证相关环境政策和法规的实施，提高政府治理的环境绩效效率;二是督促企业生产活动中降低能耗和减少污染物排放以促进经济的可持续性发展，加强企业的投入产出的环保性，增强企业的社会责任感意识;三是提高全社会的节约意识，通过节能减排审计报告让公众参与监督，从而达到改善环境，保护资源，实现国民经济的可持续性发展。

　　节能减排审计的内容应包括以下几点：1.政府节能减排政策实施的绩效审计。改革开放以来，我国逐步重视生态建设和保护环境，并加大立法力度制定了一系列环境保护法律和法规。我国先后颁布了《中华人民共和国环境保护法》、《清洁生产促进法》、《排污费征收使用管理条例》等7部环境保护法律，20多部相关法规以及900多条地方性环境法规。针对法律法规政策执行以及遵守情况的审计主要是各级政府在政策的“上传下达”上以及各政策实施的适当性和合理性上进行，确保各级法律法规和政策保障的合理执行。2.节能减排专项资金审计。自“十一五”以来，我国各级财政投入了大量的专项拨款资金，对于节能减排专项资金使用和专项工程的管理和运营情况的审计也是节能减排审计需要关注的重点。节能减排专项资金主要分为淘汰落后产能奖励资金、节能专项资金和主要污染物减排专项资金三类，在审计过程中，要重点关注各项目资金的预算投入情况、项目资金申报审核情况、项目资金管理拨付情况以及资金的使用效果情况，其中项目资金是否按规定合理预算以及分配，是否专户专款管理，资金有无被挪用或者滞留，此外项目资金的管理和核算方法是否合理，项目资金使用是否真实、资金使用效果评价体系是否健全都是审计需要做的工作，在审计专项资金上审计部门要特别注意各项资金落实的合规性、科学性、真实性以及及时性。3.节能减排工程和项目审计。在节能减排的工作中，许多企业可能是节能减排工程的受益者，也可能独立承担节能减排工程的建设和运营。在这些工程和项目中，审计部门需要做好建设审计和运行审计两部分工作，主要审查项目工程是否符合节能减排的实际需要、项目工程的运行的可行性和科学性、经济效益和环保效益评价的合理性、项目工程质量监理和检查的科学性、项目工程运行的稳定性以及项目工程的污染控制和运行安全等等。4.清洁生产的审计。节能减排审计必然需要关注企业生产活动中所耗用的能源和污染物的排放情况，清洁生产审计一要监督产品生产耗用的各项资源是否符合节能减排的要求，二要对工艺技术的绿色水平进行评估，三要查证企业生产废弃物、污染物的生成和排放情况，确定废弃物的削减目标，制定经济有效的污染控制对策，四要对企业节能减排的各项技术专利和管理系统进行绩效评价，看相关指标是否合理以及是否从实际运用上提高节能减排的效率。 5.费用征收的审计。节能减排中涉及到许多费用的征收比如“排污费”和“污水处理费”等，在审计过程中需要全面了解相关费用征收制度的建立和执行情况，审查政府部门费用征收情况以及企业的费用缴纳情况，检查财务数据的获取和处理方式是否可靠和适当，预防费用征收易出现的贪腐和公款挪用现象。

　　三、节能减排审计存在的问题

　　(一)节能减排审计开展的法律依据不足。节能减排审计是涉及到环境审计、能源审计、企业社会责任审计等多领域的交叉性审计，在开展的过程中，尚未有明确直接的审计法规来强制实施，多是依据国家颁布的环境保护、能源节约法规进行，而且由于缺乏法律的保障增加了审计过程中取证的困难程度，易出现被审计单位不配合审计部门工作的开展，不提供真实的数据的情况。

　　(二)节能减排审计评价标准缺乏完善性。节能减排审计的开展必须建立一套系统的、先进的、适用的标准来评价节能减排工作的质量，同时分析、评价政府及环境保护部门的工作业绩，但是目前我国节能减排审计标准混乱重复，流于形式，制定的标准不够规范和落后。节能减排审计工作最困难的部分在于节能减排审计绩效的评价，这里的标准即包括了各项保护法律、法规所包含的相关标准、还有一些环境保护技术标准和技术经济标准以及专项资金的绩效审计标准包括资金预算、使用、投入产出效率等，项目的能耗以及污染物的排放审计中需要的审计标准、评价和衡量的指标评价体系也需要科学的讨论和确定，在当前节能减排审计起步不久的阶段，这些问题都是影响审计效率的主要问题，节能减排评价体系的不完善不仅影响节能减排审计工作的开展，而且不利于我国经济的可持续发展。

　　(三)节能减排审计缺乏长期有效的执行监督考核体制。在现实生活中，在很多节能减排的工作和项目中仍旧存在着政府失灵的现象，最为典型的现象是在“十一五”规划考核的年份，许多城市为了达到国家提出的污染物和排放物的指标性要求而采取拉闸限电、停产降低能耗等措施来应付审计和考核，这种短期投机行为难以保证节能减排审计工作的真实性和效益性，而且政府及许多部门非理性的政绩观也给审计工作造成了一定的干扰，因此如何将节能减排审计纳入企业常规审计，与企业的日常审计相结合并且实行有效的监督是未来审计部门工作的方向，只有将节能减排审计落实到各级被审计主体的日常工作进程中，才能实现节能减排的目的。

　　(四)审计信息共享性较差，审计资源整合性不强。节能减排审计自身处于交叉性审计的领域，因此在审计过程中涉及的信息范围较广，不同类型的审计中也有涉及到节能减排审计的内容，如果没有利用好其他审计工作已有的数据和结论可能会造成重复的审计工作，这样即影响被审单位的正常运营，同时也会造成资源的浪费。

　　(五)节能减排审计工作缺乏专业的人才，节能减排审计是一门综合了环境学、社会学、统计学、能源学的工作，对审计人员的综合知识能力要求高，而现今我国审计人员普遍是高校的财会与审计专业的大学生，掌握的是基本的审计的知识，对节能减排的专业知识较为欠缺，在审计工作中出现的一些专业问题给节能减排审计工作的开展带来较大的困难，随着我国审计工作的发展，审计将会越来越细化，我国亟需具备复合型知识的审计人才。

　　四、完善节能减排审计工作的意见和建议

　　(一)完善节能减排审计法律法规和节能减排审计准则的建设，为节能减排审计工作的开展提供法律保障和执行依据。由于现有审计的法律依据不足，审计证据资料取得时难度较大，节能减排审计涉及到较多的企业的生产能耗和生产过程的资料，这对于企业来说都是商业机密，如果没有法律上的义务性企业难以提供合作，这将不利于审计工作的开展。而对于节能减排审计准则的建设能够为审计人员提供操作准则，减少审计工作的不规范性和不科学性，也为审计结果的比较提供一个标准，为当前我国节能减排工作的开展做出准确的评价。

　　(二)多样化节能减排审计的方法。在数据和信息的收集上，除了传统的观察法、文件检查法、抽样调查法外，审计人员可与相关部门合作取得审计资料，而在数据的分析上，可以借助统计软件或者统计模型，比如DEA模型等进行投入产出分析，在审计过程中，同时应该注意到节能减排问题涉及到的一些指标不是能够量化分析的，审计人员应当结合地区、区域和行业进行区别分析和评价，在审计的过程中也应该注重与被审计单位的沟通和合作，减少审计风险。

　　(三)完善节能减排审计评价指标标准的建设。节能减排审计评价标准体系是综合衡量评价被审计对象绩效的标准，一个完备适当的标准可以更好的衡量和评价节能减排执行的绩效情况，在建设的过程中，对评价指标要进行合理的分类，同时设定合理的分析方式和计算方式，节能减排工作涉及的内容较多，在评价标准的建设中要注意行业的区分性，可操纵性等，同时要避免标准重复、冗长紊乱。

　　(四)加强审计人员的职业素养。引进熟悉节能减排环境审计的人才，加强审计人员的培训教育，审计人员不仅需要掌握各种审计、统计、检测和分析的方法，而且同时需要了解能耗的指标以及企业投入产出的数据的分析和计算，并且能够根据审计获得的资料提出合理和科学的分析和判断。

　　(五)加强部门合作，促进国际交流，借鉴先进的节能减排审计的工作经验。我国节能减排审计仍处于起步的阶段，经验和方法都较为欠缺，审计部门应该与环保部门和能源部门进行合作，实行联合审计，实现资源的共享性，获得其他部门的技术支持，使审计工作更加具有合规性和科学性。此外节能减排审计也要注重国际合作，在国内审计准则、评价标准的制定上要借鉴国际条例，环境问题是世界性的问题，加强国际合作也是作为大国保护全球环境责任感的途径之一。

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