对于二胎政策试点机制的剖析

相关推荐

对于二胎政策试点机制的剖析

一、“政策试点”的内容

（一）“政策试点”的内涵

“政策试点”的历史根源可以追溯到中国共-产-党在革命战争时期特别是土地改革实践中的主动探索。在经历了各个历史阶段的不断洗礼之后，“政策试点”自改革开放以来开始被大规模地运用于国家的现代化进程中，成为了深深根植于中国政策过程的一个关键性机制。“政策试点”，是中国治理实践中所特有的一种政策测试与创新机制，具体类型包括各种形式的试点项目、试验区等。

张骏生也强调指出，中国政府在大规模实施某项公共政策前往往先在小范围内进行试验，以观其效果，为日后的正式实行积累经验。尤其是那些涉及全局关系的重大政策、非常规性政策特别是带有风险性的政策，必须经过“政策试点”。一方面能够为以后的全面推广积累经验，另一方面也可以根据试验的结果来检验政策制定的科学性。如果政策小规模试验区的效果不是很显著，或者结果不是很理想，也即没有真正解决需解决的政策问题，甚至引发问题矛盾的进一步恶化，这便证明所制定的政策可能存在一些问题，需要进一步修改完善。政策的试验性推广可避免在不经试验全面推广情况下因政策的不完善而引发的巨大社会震荡，从而维护社会稳定。可见，“政策试点”起到了一个先行官、探路者的作用，能

【1】够在很大程度上规避重大决策在制定和执行过程中存在的不确定性风险。

（二）“政策试点”的过程

作为在中国所特有的一种政策测试和创新机制，它的整个运作过程可归纳为“两阶段十环节”，即“先试先行”和“由点到面”两个阶段，以及与之对应的选点、组织、设计、督导、宣传、评估和部署、扩点、交流、总结等十个环节

【2】的过程。

在“政策试点”过程中，存在着中央政府与地方政府、地方政府彼此之间的大量互动行为。在政策试点过程中，中央政府的试点起到“推动力”，也就是指中央政府对地方实施试点项目、建设实验区的参与和干预程度，推动地方政策试点进程的力度。地方政府则在试点中具有“竞争力”，即指地方政府对于试点工作的主动程度、积极程度和努力程度。在一些试点工作启动前，地方间就在为

成为试验点的资格、试验结果的评估等展开竞争。实质上就是对中央政府、地方政府之间博弈现象的一个集中反映。

二、“二胎”试点的背景（一）开放试点的地方背景

以山东岛县为例，该县位于渤海海峡，黄、渤海的交汇处，由32个岛屿组成，岛陆面积56平方公里，是山东唯一的海岛县，也是全国14个海岛县之

一。从调查数据来看，辖1镇1街6乡40个行政村的海岛区域内，总人口不足5万，分别散居在9座互不连接的孤岛上。特殊的地理环境，形成了一个孤岛就是一个乡又是一个村的特殊行政机构，最小的岛村人口不足300人。正是看中长岛县这种人数少、地域面积小、经济相对落后的现状，试点机制实施方便、容易控制的优点，所以政府在该县进行放开二胎的试点。

（二）二胎政策的具体实施

放开生二胎政策最早要追溯到1985年的海岛会议。长岛县人口和计划生育卫生局副局长应红艳对记者表示，长岛的计划生育政策不是社会普遍认为的试点，而是正式放开。即1985年11月，根据中共山东海岛工作会议精神，确定长岛县渔民（农村户口）实行一对夫妻生两个孩子的政策，两孩间隔五至六年。

1980年，山东省计划生育领导小组研究确定，可以生二胎的条件是，经医生证明独生子女系严重病残者，再婚夫妇只有一个孩子另一方为初婚者，夫妇均为少数民族者。1982年，为照顾某些确有实际困难的群众，山东省分别作出照顾生育二胎的城市“三条”、农村“七条”规定。1984年5月，山东省下发《关于二胎生育的暂行规定》，把照顾生二胎的“七条”规定拓展为“十六条”。1985年11月的“海岛会议”后，为照顾农村独女户实行有间隔地生育第二胎政策，整个山东省的二胎政策惠及范围已经扩大至9个县、110个乡镇。

（三）政府给予的优惠政策

1.经济奖励

对于独女户，长岛县一次性以家庭为单位，奖励200块钱，村里也有100-200元不等的物质奖励。在独生子女费方面，则按每个月5元的标准全覆盖发放。独生子女在入托、中考等方面享受优先，长岛县对考入重点大学的给予1000-5000元不等的奖励，并对自愿加入新渔合、新型渔村养老保险的，在村集体给予补助时，提高独生女、双女户家庭的补助标准。

2.物质奖励

2012年，部分乡镇还在计生家庭子女出生后由各村为其购买意外保险，实行计生家庭子女免费入园等优惠政策，还对计生家庭提供水费和电费补贴，并

《对于二胎政策试点机制的剖析》全文内容当前网页未完全显示，剩余内容请访问下一页查看。

展开特困计生家庭救助。对于主动放弃二胎生育指标的计生家庭，长岛县在经济项目发展上，将眼光聚焦在投资少、见效快、利润高的海产养殖项目，发动计生家庭以联户经营的方式进行运作，并优先划定生产海区、滩涂，优先提供贷款担保。

3.社会福利奖励

独生子女户、双女户家庭在宅基地（村建住房)分配、山（林）地、海区承包中体现优先政策，对集体经济组织按人均分配集体经济收益、征地补偿费，房屋拆迁补偿费，宅基地分配以及其他集体收益时，对独生子女家庭增加一人份额。

（四）放开二胎的影响

在政策放开之后的几年内，长岛县出现了短暂的人口高峰，1985 年出生数上升到 783 人，出生率 20.8‰，1986 年出生 988 人，出生率 25.1‰，1987 年出生 1143 人，出生率 28‰。到了1991 年，长岛县迎来了一次非常明显的生育低谷，当年的年均新生儿数陡然下降到了不足 500 人。也就在这一年，新生人口的波峰开始走向波谷。从此之后，长岛县的人口出生数进入了一个平稳的时期。直到 2017 年长岛县自然增长率已变为 -0.92‰，从那至今，长岛基本保持着人口负增长。”从这些数据可以反映出，尽管生育政策的口子一点点在放大，放开二胎的政策不但没有带来人口的过度增长，反而导致该县人口一直持续负增长。实现了人口增长的限制。

从实际的运行效果来看，放开的二胎政策的长岛县最终并没有使得人口大量增加，而群众从政策运行的过程中获得实际的利益。既实现了限制人口的目的，又实现了二胎实际上的放开。从用政策的强制性要求改为宏观经济上的调控，不得不说，这是一次较为成功的二胎政策上的放开。但是在其试点过程中也存在这一定的局限性。

三、二胎政策试点的局限性

（一）缺乏民-主参与机制

二胎试点是对于试点地区的优待，这种区别对待是对于人们生育权利的侵犯，试图将生育权之于人为政策的控制之下，以至于试点地区可以享受其他非试点地区更多的权利。二胎政策在制定和实行过程中均难以保证其民-主性而后公益性。二胎政策制定既无听证会、也无公开的程序规范，是与法治理念之保护公民合法利益。实行过程中没有明确的制度规范、人民监督，反而使得试点无法公开和透明。人应该是主体，而不能成为工具。

（二）有悖于现行法律规定

有必要说明这里所指的二胎政策试点是在法律没有明确规定的背景下，由地方政府支持或者政府默许的情形下，于少数地区实行的逐步放开二胎政策。正是政府的参与导致政府在“计划生育”的政策下显得尴尬。政府一面需要贯彻国

家计划生育政策，要求每对夫妻只能够生育一个孩子; 另一面又在少数地区开展二胎的试点，以获得良好社会效果。如此看来，二胎政策试点缺乏法律依据，政府权威起到支撑作用"国家推行计划生育政策，《计划生育管理条例》规定了实现社会发展、人民幸福而实行一对夫妻只能生育一个孩子的政策，并以规范性法律文件的形式予以规定，二胎政策作为例外，是对于法律的违背。

（三）违反程序理性原则

二胎政策的制定是基于政府的决定，这种决定权力无论基于何种法律授权或者明文规定，均有轻视人民利益之嫌。二胎政策不同于普通的政策试点，生育权作为公民所享有的自然权利，对其限制应该有严格的程序"试点是试图在一定狭小区域内 “实践”，目的是为了更好地在大范围内实施，如同科学实验一般，先在实验室里实验，再针对实验结果来优化路径，最后收获实验成果。试点工作缺乏相关的程序，无法体现法治要求的公开透明、体现人民公意。从维护政府权威与加强法律实践考虑，二胎试点工作不应由国家机关或者具有国家机关性质的机关主导试行，不应在法律规定普遍实行 “一胎政策”下，另开炉灶进行“二胎试点”。法治在一定程度上是程序之治，中国式政策试点工作缺乏明确程序规

【3】范，必然与法治要求不相符。

四、化解“二胎政策试点”局限的对策建议

（一）加强民-主的参与度

在试点实行之前，运行过程中，应当广泛征询当地群众的意见，组织专家和相关技术人员进行调研，在技术和信息完备的情况下运行试点

（二）在法律的支持下运行试点

这部分我就不好写了，不太懂法律的相关知识

（三）明确程序，公开试点

在运行之前就确定完整的程序，完善有关的各种保障措施。运行过程中让民众了解机制是如何运行的，包括保障的资金啊，补贴资金的流向，统统向整个社会会公开

因此，尽管试点的方法在今后的改革中仍具一定的生命力，但要完成改革攻坚的艰巨任务，必须探索新的方法。

《对于二胎政策试点机制的剖析》全文内容当前网页未完全显示，剩余内容请访问下一页查看。

关于开放二胎政策的分析2017-05-13 22:46 | #2楼

一、案例概要

（一）案例来源此案例来自于《21世纪经济报道》，李微敖， 2017年8月2日。

（二）案例内容概要

开放“单独二胎” 曾有“三步走”方案：即从2011年开始，首先开放东北地区及浙江等省试行“单独”二胎政策；第二步，放开京沪等省份；第三步，在“十二五”（2017年前）内，实现全国全部放开“‘单独’生育二胎”政策。

两年前一度搁置近期再入议程. 开放“单独二胎”政策的酝酿，曾在2011年接近成熟。同年7月在乌鲁木齐召开的全国人口和计划生育半年工作暨综合改革工作会议形成共识：在自愿原则下，可选择一些试点省份进行“单独二胎”试点。

然而反对放宽人口政策的声音也层出不穷。他们的理由大致相近：担心放宽生育政策会导致人口突然增加，不利于环境、资源、城镇化、就业、人均国力和人均生活水平等很多问题的解决。有的政府经济部门甚至担心人口总数增加，会 2

导致人均GDP下滑等。反对声音一度占上风，加上之后计生系统重要人事的连续变更，致使“单独二胎”政策被搁置下来。

今年3月，“单独二胎”政策又再度被纳入议程。

人口普查数据显示，中国60岁及以上老人比例达到13.26％，中国已属于“轻度老龄化”。出生人口性别比为118.06（女为100）。出生人口性别比严重偏高的直接后果就是，数千万男性“光棍”的出现。

相比之下，甘肃酒泉的农村地区自进行全面“二胎”试点以来，出生人口性别比近年来已回到106.30、106.83的正常水平。而酒泉市作为“二胎”的试点，自试行“单独二胎”起，人口自然增长率持续下降，一直低于甘肃省和全国的平均水平，并未出现反对者所担心的人口激增。根据第六次人口普查资料直接计算出来的总和生育率结果是1.18，远远低于2.1。”，显示出人们生育意愿下降。

其实早在“六普”数据发布前，包括时任国务院第六次人口普查领导小组成员、国家发改委副主任朱之鑫在内的数位官员就曾预计，“六普”主要数据出炉之时，“单独二胎”政策实施的时间表也将确定。

二、案例中发现的问题

第一，“中国60岁及以上老人比例达到13.26％。” 说明我国已进入“轻度老龄化”。面对老龄化若不采取措施，将产生的最直接后果是，数十年后我国的劳动力将产生严重短缺。

第二，“出生人口性别比为118.06（女为100）。” 说明我国出生人口性别比严重偏高，将会导致数千万“男光棍”的出现，这一问题与严格实行计划生育也有一定关系。

第三，“根据第六次人口普查资料直接计算出来的总和生育率结果是1.18，远远低于2.1。” 说明当下中国适育人口生育意愿下降。由于社会经济的飞速发展和计划生育政策的实施，人们的生育意愿发生了巨大变化；“男孩偏好”减弱，“一男一女”成为最普遍的意愿生育组合；生育时间由“早婚早育”转向“晚婚晚育”。即使放宽二胎政策，普遍允许一对夫妇生育两个孩子，从生育意愿角度来看，并不会造成人口数量盲目无节制的增长。

第四，“政府机构中也有一些反对者。他们的理由大致相近：担心放宽生育政策会导致人口突然增加，不利于环境、资源、城镇化、就业、人均国力和人均生活水平等很多问题的解决。有的政府经济部门甚至担心人口总数增加，会导致人均GDP下滑等。” 说明这是大多数反对者对我国人口承担能力的担心，关于这一点，需要结合多项指标分析。设想如果将除中国以外的其他国家合并为一个超级大国，从人口规模的角度来分析，这一超级大国甚至应该推行比中国现行生育 3

政策更为严厉的生育政策。尽管中国目前人口规模处于较高的水平，但从世界角度来看也尚在现有资源和环境的承担能力之内。

第五，“试点的结果显示，从上世纪90年代开始，酒泉的人口出生率和自然增长率持续下降，一直低于甘肃省和全国的平均水平，并未出现反对者所担心的人口激增。” 说明酒泉试点预示着人们对待生育心理状况的变化，在对生育数量限制较为宽松的情况下，人们对于性别偏好不会有压迫性或者是暗示性。在一定是气候，生育数量会较为稳定；同时，普遍允许生育二胎，适育夫妇不用再“偷着生，躲着生”在一定成都市减轻了其经济负担与心理压力。从而使得他们不再盲目地生育，进一步也能促使他们更多地从生育成本与家庭状况的角度选择生育。

三、行政管理学理论依据

“单独二胎”政策，并不是凭空产生的，它的实施和落实有一定的理论和事实依据。“三步走”和“试点”策略的成功实施，说明了“单独二胎”政策的可行性。

此政策实行了三步走策略，从点到面逐步试行了“单独二胎”，非零起点。即从2011年开始，首先开放东北地区及浙江等省试行“单独”二胎政策；第二步，放开京沪等省份；第三步，在“十二五”（2017年前）内，实现全国全部放开“单独生育二胎”政策。原国家人口计生委的统计资料表明，2011年之前，独生子女政策覆盖率大概占到全国内地总人口的35.4%；“一孩半” 政策覆盖53.6%的人口；“二孩政策”覆盖9.7%的人口（部分少数民族夫妇；夫妻双方均为独生子女的，也可生育两个孩子）；三孩及以上的政策覆盖了1.3%的人口（主要是西藏、新疆少数民族游牧民）。

可见，我国的生育政策，从“计划生育”到“双独二胎”再调整为现在的“单独二胎”，我国的生育政策导向逐渐宽松。一胎化政策已经导致一个人口迅速老龄化时代的到来，他可能会阻碍中国经济未来的竞争力。同时由于计划生育引起的强制堕胎和不平衡男女比例，也给中国社会增加潜在危险。中国的人口政策一直考虑中国人口结构的变化，但是任何的调整都应该是渐进的，并且根据不同地区的情况做出改变。

四、对案例的分析(解决对策)

第一，关于我国已进入“轻度老龄化”的问题。全面开放“单独二胎”政策，有利于解决我国的“老龄化”格局，有利于为二三十年后的中国制造新鲜的劳动力血液。

第二，关于出生人口比严重偏高的问题。如果说计划生育是导致人口比例偏高的根源，那么放宽生育政策将成为解决此类问题的良药。“重男轻女”是中国固有的传统封建思想，宽松的生育政策，有助于缓和部分地区“生男”的欲望。

第三，关于适育人口生育意愿下降的问题可以追溯到社会的方方面面，比如说医疗机构资源不足导致了“看病难”“生育难”；优秀师资资源的缺乏，导致了“学区房”、“入学难”；大城市沉重的生活压力，使得人们对婚姻和养育子女望而却步等。太多的事实导致了人们生育意愿的下降。这些矛盾需要政府出台相关政策，保护并扩充此类资源；大力培养稀缺性人才。

第四，关于反对者们担心的放宽生育政策会导致人口突然增加，不利于环境、资源、城镇化、就业、人均国力和人均生活水平等很多问题的解决的问题。就“单独二胎”刚刚出台这段时间而言，人口是会呈上涨趋势，但因人们的生育意愿下降，并不会产生人口暴涨。随着时间的推移，此问题也将迎刃而解。

第五，关于酒泉农村试点人口自然增长率下降的现象，显示了人们对待生育心理状况的变化的问题。在“计划生育”时期，有些地区因传统观念，存在个别“超生”现象，夸大了人们对于生育的愿望。在落实“单独二胎”后，将使得此类“超生”状况将由“非法”向“合法”转变。从而使得他们不再盲目地生育，进一步也能促使他们更多地从生育成本与家庭状况的角度选择生育。

五、分析的结论及其推论

（一）结论

政府对单独二胎政策的明确，积极而正面地回应了民-意渴望、专家呼吁。民间热议也将就此告一段落，未来的独生子女没有兄弟姐妹的历史也将就此结束，独生子女带来的五伦不全、成长不利、素质降低等弊端也将得到改善。可以说，在当前这个关键节点上，对单独二胎进行调整，具有战略性的意义。事实上，无论从个人权利、社会福祉还是国家长远发展来看，单独二胎启动有利于人口长期均衡发展和国家长远发展，利在当代，功在长远，具有承前启后的价值。

（二）理论（或者实践）推论

当今中国正处于一个基于和挑战共存的发展关键期，正如所说的“中国是一只正在醒来的狮子”，“二胎”政策将在这只猛兽的身体中注入新的血液与活力。事实上，“单独二胎”有力的缓解了我国人口老龄化的危机。

一旦放开二胎政策，中国将迎来婴儿潮。未来几年，压力山大的80后和生活惬意的90后将同时面临生育时机，中国迎来第四次婴儿潮。如果不放松人口政策，未来老年人多而年轻人少，房地产价格会剧烈下跌，导致整个金融体系出问题。如果此时放开二胎政策，是引入市场调节作用的重要环节，虽然短期看起来会让“击鼓传花”继续，但可以从长效上慢慢化解房地产风险。

开放二胎政策将会影响中国男女比例结构，再生育率显著回升的同时有利于出生人口比例趋衡。降低老年化程度。同时有助于增加劳动年龄人口。这将大大缓解我国未来劳动力的供需失衡。尤其是我国劳动力规模大幅度下降的拐点将出现在2025至2030年前后，当前调整生育政策正是时候。

开放二胎政策有利于提升家庭发展能力。我国家庭规模不断缩减，从1982年的4.43人降至2017年的3.10人。独居老人家庭比例有所升高。我国现有独生子女家庭1.5亿多户，出现一些“失独家庭”特殊困难家庭。家庭的婚姻、生育、养老等传统功能有所弱化，抵御风险的能力下降。，“单独两孩”从政策上终止了“421”的家庭结构，有利于家庭经济社会功能的发挥，有利于提高家庭的抗风险能力，也有利于子女教育。

（三）感想

通过参加社会实践，我感觉任何政策的实施都是站在可持续发展的宏观角度上的。就目前而言，单独二胎新政的实施有利有弊，大多数的原因却是因为当前社会发展的局限性，使得迎合此新政的硬件条件仍不完善。换言之，单独二胎政策也未尝不是促进社会发展，激励公共教育事业发展的动力源泉。我们应大力支持此政策的执行，以促进社会的发展，子女的教育。

【对于二胎政策试点机制的剖析】相关文章：

二胎政策开放想生二胎必知的经济账09-25

单独二胎政策实施的影响及对策研究09-25

2017计划生育第二胎政策09-25