关于国有企业绩效考核制度现状的思考

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关于国有企业绩效考核制度现状的思考

2004年，国务院国资委在履行出资人职责的中央企业中进行业绩考核，形成了以年度考核和任期考核相结合的经营业绩考核体系。各地市根据国务院国资委的有关文件精神，陆续制定了适合本地特点的经营考核制度办法，出台了相关的政策。以考核为手段对企业的进行监管，通过考核使企业形成激励与约束机制，维护所有者权益，确保国有资产的运营过程中不断保值增值的体系正在形成。由于业绩考核工作是一项新的工作，在具体的运行中容易出现一定的问题，加上地市级国有企业的特殊性和考核机构的特点，使得考核工作更加艰难。本文以焦作市国资办业绩考核的情况来探讨地市级国有企业考核工作的出路和办法。

关于国有企业绩效考核制度现状的思考

一、加强对国有及国有控股企业的业绩考核制度建设

在国资委未成立之前，由于权责不明确，没有合适的机构对国有及国有控股企业的经营情况进行调查、了解、评价，使得企业的业绩考核制度处于真空地带，国有资产保值增值情况长期无人负责，国有资产的流失不能有效监管。国有资产监管机构成立以后，此项工作得到了重视，业绩考核工作在国有及国有控股企业得到了大面积的推行。

对企业负责人的业绩考核，也就是对企业领导层的考核，企业领导层角色和地位使得业绩考核工作尤为重要。著名的经济管理学家德鲁克说过，“在每一个企业里，企业的领导层是赋予企业生命，注入企业活力的要素，如果没有企业领导的管理和指挥，生产资源永远是资源，永远不会转化为产品，形成资本。”在现代企业制度中，竞争变得更加激烈，企业能否成功、久远发展完全在视领导层的素质和绩效而定。

在所有权与经营权一致的情况下，企业的经营者即可认定、评价企业的绩效，但在所有权与经营权不一致的情况下，就存在着委托代理关系，委托者与代理者的目标函数不一定完全一致，代理者和委托者利益会出现冲突。如何解决这一冲突，使代理者与委托者的目标函数趋向一致，业绩考核体系的建立是解决这一问题的核心。国有资产监管机构作为国有资产所有权的代表，通过履行自己职责对企业进行业绩考核，通过各项经济指标考核来认定企业的绩效，确定企业负责人的薪酬，是国有资产保值增值，实现利益最大化的一个重要手段。

业绩考核的导向作用非常明显。通过科学合理设计考核指标体系，促使企业能够按照政府宏观决策，制定企业发展战略，促进国有资产布局战略调整。

二、地市级国有企业及国有控股企业的特点

随着社会主义市场经济的发展，产权清晰，权责明确的国有资产管理体制逐步形成，各地市对原有的国有企业进行了不同形式的改革、改制，国有资本在市场竞争激烈的行业中陆续退出，原有的国有企业格局发生了质的变化。主要表现有三点：

1、市属国有及国有控股企业的数量在急剧减少。从焦作市的情况来看，改制、改组、合并、重组使国有企业发生了质的变化，大量的国有企业被改制为民营企业或股份制企业，国有资本开始集中在少数几个领域。在少数几个领域，市属国有企业也开始向中央企业靠拢，依靠中央企业的规模优势、地位优势、技术优势来寻求做大做强。焦作市市属原有焦作万方、风神股份两个控股公司以及化电集团等企业，逐步收编为中央企业。2017年焦作万方被中国铝业收购。2017年，风神股份被中国昊华集团收购，2004年，化电集团市属国有股退出一部分，由中国昊华集团组建了昊华宇航公司，市属仅有的两三家大型公司由地方企业变为中央企业。目前市属国有及国有控股企业销售收入在亿元的企业只有3家。

2、对部分国有及国有控制企业进行重点监管。在市属国有及国有控股企业中，真正按照《企业国有资产监管暂行条例》履行出资人职责的仅仅是部分市属国有及国有控股企业。焦作市目前有国有及国有控股企业近40家，而履行出资人职责对企业进行监管的仅有20户左右。大量亏损企业及带有事业性质的企业仍游离于市国资监管之外。

3、监管的内容各不相同。由于各地市情况的不一样，国有资产监管部门职责也不一样，一些地方仅仅监管地方国有工业企业，其它国有资产则分属不同的部门进行管理。焦作市在国有资产监管部门设立之初，就定位于焦作市整个国有资产。2017年，焦作市人民政府出台了《焦作市国有资产监督管理暂行办法》，明确规定了监管的范围，即国有及国有控股企业、国有参股企业、行政事业单位中的国有资产及政府资源性资产，管理的范围更为宽广。在监管单位中，涉及到金融企业，实行企业化管理的事业单位。

三、地市级国有企业业绩考核的特点

1、考核内容的复杂性。考核内容的复杂性主要表现在企业属于不同的行业不同的特点，企业与企业之间在经营绩效方面没有可比性。焦作市监管24户企业，24户企业中涉及行业有农业企业、金融企业、化工企业、公路企业、投资公司、商业企业以及实行企业化管理的事业单位。不同的行业受市场影响的不同和政府干预的不同，有不同的特点和运营模式，用同一业绩考核标准不能起到应有的作用。从规模上来看，有年销售收入达到近数10个亿的企业，也有营业收入仅仅十余万元的企业，企业完成经营目标的含金量不一样。

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2、考核工作的探索性。业绩考核工作是国资部门成立以后的一项重要工作，也是探索性非常强的工作。业绩考核工作没有现成的办法、答案，需要根据本地区的特点来制定适合来地区企业发展的特点考核方法。国务院国资委下达的《中央企业业绩考核暂行办法》是一个纲领性的文件，难以有效解决地市国有资产管理机构业绩考核的操作问题，各地市必须根据本地的实际情况进行不断总结、研究。

3、考核目标的社会性。地市级国有及国有控股企业大多属于微利或亏损型，在保持国有资产保值增值的同时要体现政府的意志，承担着应该由公益单位负责的事情，在考核时，注重经济目标的同时，企业的社会目标也是考核的重要内容。

4、考核工作缺乏专业人员。业绩考核工作是一项专业性较强的工作。企业管理是一门科学，也是一门专业的艺术。同样，业绩考核作为企业管理的一项重要内容，其科学性、艺术性非常强。业绩考核工作需要具有企业管理中实践经验和专业知识，能够根据不同的企业特点分析出不同企业的经营状况，市场影响情况。从地市国有资产监管机构来看，专业人员相对缺乏，大部分人员是科班出身，长期从事机关工作，没有企业管理的实践经验，企业业绩考核的准确性难以定量。

四、业绩考核存在的主要问题

从2004年开始，地市级陆续成立了国有资产监管机构，对国有及国有控股企业的业绩考核工作也逐步开展。几年来，业绩考核工作在取得一定的成绩的同时，也存在着以下几个问题。

1、考核的内容过于简单。对企业考核的内容主要有两项基本的指标，即年度利润总额和净资产收益率。两项指标难以对不同的企业和承担不同的社会属性的企业进行综合平衡。

2、考核工作不能同企业负责人的薪酬有机地联系起来。现代企业的所有权与经营权是相互分离的，在信息不对称和未来不确定的情况下，作为委托人的所有者和作为代理人的经营者各自追求自身利益的最大化的行为必然会产生这样那样的冲突，也就是委托代理问题。代理人由于掌握了委托人不了解的市场信息和私人信息，如企业的实际经营状况，自己的能力和努力程度，外部环境的影响等，使得代理人面临逆向选择和道德风险的威胁，提高了包括监督成本、订约成本和净损失在内的代理成本．在委托人与代理人的目标函数不一致以及合约不完整的条件下，为降低代理人的道德风险和逆向选择，需要给予代理人一部分剩余索取权或剩余控制权、即将考核的结果与企业负责人的薪酬联系起来，形成激励和约束机制。

3、考核工作不能同企业负责人的任期相结合。地市一级的国有资产监管体制还不完善，还没有实现“所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。国有资产监管部门以监管资产为主，管事和管人大多还由不同的部门进行管理。领导人的任免不是由进行业绩考核的国资监管部门来实行，而是由组织部门或企业的主管部门来完成，对企业的考核只能是年度业绩考核，任期考核形同虚设。考核结果与任免相脱节，造成考核结果的公信力降低。

五、积极探索对企业负责人的业绩考核制度

2017年4月，焦作市国有资产监督管理委员会办公室成立以后，就积极开始对企业的业绩考核制度进行全方位的探索。首先，焦作市以市政府58号令的形式出台了《焦作市国有资产监督管理暂行办法》，明确规定国有资产监管机构“依照法定程序对所出资企业的企业负责人进行任免、考核，并根据考核结果对其进行奖惩”。从制度法规上为国有资产的监管和对企业进行经营业绩的考核提供了保障，指明了焦作市国有资产监管的方向。

2017年7月，焦作市国有资产监督管理委员会办公室制定出台了《焦作市重点监管企业负责人经营业绩考核暂行办法》、《焦作市重点监管企业负责人薪酬管理暂行办法》，针对不同的企业设置不同的考核目标，对于履行政府职能多于经济职能的企业或企业管理的事业单位采用控制管理费用等手段进行监管考核。

地市级的国有及国有控股企业由于规模较小，经营管理往往不太规范，企业内部的绩效考核制度没有或者没有起到应有的作用。为了使国有资产监管机构的业绩考核能起到带动示范的作用。焦作市国资办在规范业绩考核内容的同时，将世界比较先进的考核工具平衡计分卡引进到日常的考核当中。06年初，焦作市国资办出台了《关于对2017年企业经营管理及业绩进行考核的通知》，《通知》对企业的经营业绩考核分为五个方面，分别是企业发展战略及文化、财务指标、内部流程、顾客、学习能力与提高，并规定了具体的考核指标和考核指标参照的标准。业绩考核与平衡计分卡相结合的办法取得了一定的成效：一是突破单纯的经营业绩观。看一个企业的优劣，不仅看过去的经济指标，更要注重企业的可持续发展能力。如企业的员工素质，文化教育水平，产品的市场，是否打造成为学习组织等列为了考核内容。二是增加了企业发展战略及文化的考核内容。在平衡计分卡的基础上，增加了企业发展战略与文化。对引导企业重视发展企业文化，研究企业长远发展规划及发展愿景，形成企业凝聚力，增强企业核心竞争力具有一定的引导作用。三是重视过程的考核，并将结果考核与过程考核相结合。在考核过程中不仅要注重结果性的指标，如利润总额、净资产收益率等。更重要是考核企业为实现利润最大化干了什么样的工作，采取了哪些措施和办法。四是引导企业实现平衡协调发展。促使企业实现财务和非财务衡量方法之间的平衡，长期目标和短期目标之间的平衡，外部和内部的平衡，结果和过程的平衡，管理业绩和经营业绩的平衡。

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为进一步规范考核制度，2017年，在借鉴国务院国资委、省政府国资委等一些先进考核办法和政策的同时，结合焦作市的实际，将对企业负责人的业绩考核、对企业的绩效评价和国有资产的保值增值融为一体，使考核工作更加科学完整，节约了人力，物力。考核工作分为6个方面，即目标管理、资产质量状况、债务风险状况、经营增长状况、管理绩效、日常业务。这种办法主要呈现几个特点：一是有利于企业追求经济运行的质量，而不是单纯追求利润指标。二是建立起了一种以定量指标考核为主、以定性指标考核为辅的绩效考核制度，以定量指标考核为主，有利于将考核结果建立在公平客观的企业财务数据之上，最大限度地避免了人为和人情因素，考核的结果更有说服力，更有可比性。三是减少了对企业的考核次数，减轻了企业考核的负担。通过一次性考核评价，了解企业的整体经济运行情况和企业发展中存在的问题，掌握了企业在经营中国有资产的保值增值程度，为领导进行宏观决策提供了依据。

2017年，在对2017年经营业绩进行考核时，将经济增加值引入到考核指标中，引导企业更加科学合理使用出资人的资本，强调资本是有代价的，企业的盈利只有超过出资人的机会成本都是真正的盈利，使企业更加重视资本的投资回报价值。同时增加了对企业社会贡献的评价，将企业的社会贡献作为一项重要的考核内容。

六、进一步完善国有及国有控股企业业绩考核制度

l、加强对考核指标体系的设计。对企业的考核是项综合性的工作。在设计考核指标时，在加强经济指标的同时，要逐步增加对企业的一些评价指标，将社会贡献作为考核的重要内容。使考核的结果与企业的付出有效地结合起来。

2、扩大对国有及国有控股企业的考核范围。目前，焦作市国资办对企业的考核仅限于重点监管的企业，非重点监管企业的经营情况、国有资产保值增值的状况并不了解，资产流失情况无人监督。根据《焦作市国有资产监督管理暂行办法》的规定，应该对任何地方的国有资产都实行监管。

3、将业绩考核作为一个完整的系统。一是制定经营目标，年初要完成经营目标的制定工作。二是对企业业绩进行管理，要随时掌握企业的生产经营状况，受市场环境的影响以及企业负责人的工作努力程度。对经营目标与实际经营出入较大的要进行调整。三是对企业业绩进行评价。通过考核企业的经营目标和资产质量、在市场中的地位和社会贡献等因素来对企业进行定性，即将企业在abcde五个档次中进行划分。四是对企业业绩考核情况进行反馈，让企业了解到存在那些问题和不足，那些方面应该发扬光大。

4、业绩考核要同企业负责人的薪酬，任免联系起来。考核办法基本上明确了业绩考核要同企业负责人的薪酬和任免相联系，但在实际操作当中，同这两者有机地进行结合难度是很大的。除地方管理体制的影响以外，同我国的职业经理人市场不成熟有很大的关系。企业负责人往往形成了终身制，内部人管理现象严重，内部人管理现象的严重又导致了企业负责人更迭的难度加大。国资监管机构必须摸清吃透企业的情况，逐步能根据企业经营的实际情况来决定企业负责人的未来。

5、进一步加强对业绩考核方法的研究。企业内部的绩效考核办法有许多种，但对企业负责人进行业绩考核还没有通行的办法或方法。各地市在总结国务院国资委业绩考核的基础上，要根据不同地区的特点进行大胆探索，勇于改进。可以采用平衡计分卡与目标相结合的办法，也可以将目标通对企业绩效评价和国有资产的保值增值相结合的办法，焦作市国资办的两年考核实践证实，此两种办法都是行之有效的办法。

6、要逐步加大对企业化管理的事业单位的绩效考核的研究。事业单位的国有资产是地市级国有资产监管机构的监管的重要内容。通过对其进行绩效考核可以促进单位进一步增收节支，更好地完成公益带来。

7、加大对企业的公益性效果的评价。地市级的单位大多与人民群众的切身利益有着很大的关系，如公交公司、绿源热力、科林环保等单位，对这些单位的考核在设计比重时，社会贡献权重要大于经济指标的权重。

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