普通发票管理的现状及思考

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普通发票管理的现状及思考

普通发票是由税务机关统一印制、发放和管理的主要法定原始凭证，同时也是广大消费者维护自身合法权益重要的法定依据，应用于经济活动的方方面面。正是因为普通发票的这种特性，笔者认为普通发票并不“普通”，尤其是税务机关作为发票的管理者和执法者，责任尤为重大。下面就基层税务机关普通发票管理过程中的现状和存在的问题进行初步探讨。

一、当前普通发票使用和管理中存在的突出问题随着经济和社会的发票，国家不断健全发票管理体制，税务机关不断强化税收征管，普通发票的管理状况发生了明显改善，但在普通发票的实际使用过程中或多或少仍然存在着以下问题：

（一）普通发票领用和开具面明显偏低。我们抽取了2017年我局管辖的日用商品制造、批发、零售这样一组发票使用情况数据：烟、酒及副食品批发零售商户134户，领用发票的 16户，主要是规模较大的超市和商场，但户数仅占该行业的12%，开票数为1.45万份，占全局发票使用量的9.5%；药品零售商户87户，领用发票的13户，占该行业的15%，开票数量 0.45万份；手机销售行业74户，领用１

发票8户，开票量925份；家具销售行业23 户，领用发票的 6 户，开票量562份。

（二）普通发票开具不规范现象屡见不鲜。一方面这类问题主要反映在手工版发票使用者中，受经营人员管理要求及开票人员文化素质、工作能力和责任心以及利益驱使等因素的影响，发票开具不规范的现象时有发生，主要表现为：栏目填写不齐全，主要是未填写购货单位、开票日期、品目规格、单位、数量和单价等栏目；涂改发票内容；跳号、红字填开、开据阴阳票等。另一方面虚开非法代-开-普-通-发-票情况较为普遍。部分纳税人为了满足客户的要求，不如实填写实际交易的品目，或者虚增交易金额，为部分人员非法支出提供合法凭证，不断侵蚀和贪污国家的钱财，更有甚者直接向他人开具虚假的交易项目，向其收取现金或者获取其他利益。另一部分经营者将自己掌握的结余发票非法转让给其他经营者，为其他人员虚开发票提供可乘之机，从中牟取非法利益。

（三）普通发票监管难度空前加大。首先是发票使用数量猛增。2017年底国家简并了大量的票种后，导致我局2011年上半年所辖纳税人使用发票数量较上年同期增长了近8%，使用数量近25万份，而且呈逐年上升趋势；其次是纳税人巨大的发票使用量，让我局在发票的保管、验旧等环２

节耗费大量的人力、物力和财力，导致发票检查人员力量薄弱；三是由于手工版发票未联网，要核实发票开具情况是否是阴阳票，只有一户一户的到发票取得方核实，尤其到行政事业单位调查发票联开具情况会遇到一定阻力。

（四）非法发票严重干扰正常的经济和税收秩序。据报道仅从某市公安局、国税局、地税局先后于2017年4月份、6月份侦破的发票犯罪团伙专案，就缴获各类假发票183.89万余份，发票票面最大可开具金额达210亿元，可见假发票的数量是相当惊人。这些大量的非法发票游离于税务机关的管理之外，严重破坏了正常的经济和税收秩序。

二、对普通发票管理中存在问题的成因分析

（一）现行的增值税一般纳税人认定政策间接加剧纳税人主观故意不开或少开普通发票。现行的增值税一般纳税人认定政策为：凡是工业企业年销售收入50万元以上；商业企业年销售收入80万元以上，均强制认定为增值税一般纳税人。尤其是目前的商业零售企业比如：经营家电、家具、手机等行业几乎不能取得进项税票，并且利润空间较小，纳税人受利益驱使故意不开或少开普通发票情况时有发生。

（二）发票没有成为消费者维护合法利益的唯一凭据。部分商家为了隐匿销售收入，达到不缴或少缴税款的目的，不按规定向主管税务部门领用发票，而使用保修单、收据、３

白条等非法票据代替发票，这些票据在税务机关不合法，但是在实际生活中消费者的确可以用上述凭据维护自身利益，比如商家的“三包”承诺。所以发票在消费者看来成为可有可无的凭据。

（三）税收管理与以票控税部分脱节。目前税收管理主要采取以票控税方式管理，主要根据纳税人开具发票金额的多少来测算纳税人的收入，而纳税人的实际交易很多都是采用现金交易方式，致使收入无法核实。

（四）普通发票管理的信息化程度偏低。目前只有主要的增值税专用票及其他增值税抵扣凭采集了抵扣联（或者发票）与存根联进行了开票电子数据的采集，并进行交叉稽核比对。对于其他普通发票只是在税务系统内只对发票领购、缴销流程进行控制，而普通发票逐份开具的详细数据并未采取，无法有效监控纳税的发票使用情况。

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（五）普通发票管理力度不够。从硬环境看，管理力量薄弱、监控手段不到位；从软环境看，部分税务人员执法不严，管理不到位，综合因素导致了纳税人自觉遵从税法的程度偏低，加之税收违法成本也较低，普通发票管理执法风险形势严峻。

三、对普通发票管理的思考和建议

（一）在国家法制化建设进程中，税务部门应该强化４

发票宣传，营造良好的发票使用环境。一是建立长效的、立体的、全方位的发票宣传教育机制，使发票重要性深入人心。这个机制的建立必须是从学校到社会，从基层到机关，从各个方面去教育、引导，让每个公民树立“纳税是每个公民应尽的义务”，让公民知道“索取发票是自己的权利更是一项义务”、“发票是保护消费者合法权益的重要有效证据”。二是采取形式多样方法普及发票相关知识。通过互联网、电视、报刊、公告栏等宣传媒体，宣传发票的作用及领购、开具、保管、辨别真伪等知识，倡导和鼓励大家主动索取发票。加强对企业管行政事业财务人员发票业务知识的培训，促使其能自觉遵守发票管理的规章制度，并严把发票审核关，健全发票管理机制，规范企业经营行为，加强行业自律，减少商家以保修卡、质保卡、收据等票据替代发票的行为。三是建议通过立法确定发票为经济活动的唯一合法凭据地位。

（二）应用计算机及网络信息技术，建立普通发票管理信息系统。依据现有的计算机及网络技术，根据发票领购、开具、数据采集、交叉比对、信息查询等环节开发完整的发票管理信息系统，强制推广机打发票，严格控制手工开具发票的版面及数量，将经营者发票使用情况进行信息化综合管理，有效杜绝虚开和代-开-发-票、假发票等现象，既能提高发５

票管理的效率、降低税收管理风险，又便于大家查询相关发票信息，形成良好的发票管理环境。

（三）拓宽索票有奖发票的范围，积极落实举报奖励制度。从地税推行有奖服务业发票的实际情况来看，大家索取发票的积极性明显增强，相关服务行业的税收收入也明显增加。目前我国税收收入增长较快，应从税收入中提取一定比例，进一步拓宽有奖发票的范围，健全并积极落实举报奖励制度，促使大家主动索票，将经营者的行为置于大家的监控之下，促使其遵从国家的税收法律法规，形成良好的协税护税环境。

（四）公安、税务、审计等各部门应加强协作，严厉打击各类发票违法犯罪活动，形成良好的经济和税收环境。根据社会反映的各类信息，不定期进行发票专项检查工作，严厉打击制售假发票、虚开代-开-发-票犯罪活动，从严、从重、从快进行处理处罚。在电视、互联网、报纸等媒体上及时公布查处情况，对不法分子产生强有力的威慑，维护国家经济和税收秩序。

（五）转变观念，抓好抓实发票内控机制建设。基层税务机关一定要牢固树立对发票工作“强管理，精管理”的观念，重点从以下几个方面加强发票内控机制建设。一是深入开展发票管理办法及其相关规定的培训，通过考试考核发６

票管理岗和税收管理人员后方可上岗。二是针对纳税普通发票领购、使用、验旧购新、用后调查等各个环节，确定发票风险管理的流程和节点，采取对外“一宣两查”措施即：领用前宣传、使用中巡查、使用后调查，提高普通发票违法的执法刚性，维护良好的税收秩序；对内采取“一案双查”，防止内部税务人员违规操作。

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普通发票管理的现状及思考2017-05-11 18:13 | #2楼

普通发票管理一直是税务机关加强税收征管的重要一环。经过多年的探索，把以票管税作为控管税收的有效办法，也已成为各级税务机关的共识。在推行以票管税的过程中，一些地方想方设法加强普通发票管理，采取的诸如发票摇号抽奖、即开即奖等措施，既调动了消费者索取发票的积极性，增强了消费者监督商家开具发票的意识，也在一定程度上促进了商业发票全开制度的落实。但消费者仅把发票作为一种商事凭证，很少从税收的角度来考虑发票的开具，因此，这些方法并不能从根本上堵住税收管理的漏洞，虚开、不开、大头小尾等各种违章行为屡禁不止。

当前普通发票管理存在问题的根本症结是在管理中本末倒置，主要表现在以下三个方面：

一是过多地强调消费者索取发票，忽视了纳税人从上一环节索要发票。发票的抽奖、摇奖、即开即奖等措施，无一不是通过消费者的行为来实现的，而全国消费者数量太大，素质也参差不齐，想用这种办法从根本上堵住税收漏洞的做法很不现实，也很难实现。相对于消费者来说，生产经营者的数量就少的多，如果把工作重点转向督促纳税人索取发票，让每个纳税人进货物时，都依法索取发票，不仅可以大大降低税收成本，可操作性也比较强。而且现行的《征管法》及实施细则和发票管理办法，对纳税人应如何使用发票以及违反规定应受到什么样的处罚都作了详细而具体的规定，从税收法律的角度规定了生产经营者作为法定纳税人，有义务开具和索取发票，而消费者只能以协税者的身份出现。一个不可忽视的问题是，纳税人的税收管理很难到位，特别是商业领域，一个很重要的原因就是纳税人到底进了多少货物，货从何来，税务机关无法知晓。

二是过多地强调商业零售环节发票的开具，忽视了工业领域要如实开具发票。各级税务机关把普通发票管理的重点放在了商业领域，而商业领域点多面广，遍及各地，从商品零售抓税收管理，不仅会使工业领域的税收流失，而且也无法从根本上管住商业领域的税收。近几年，一直推行的商业发票全开制度并没有真正落实到位，除发票成本高外，还有一个重要原因就是因为无法从根本上控制商家从生产商手中取得多少货，也就无法知道它到底销售了多少。工业领域如实开具发票，实行全开制度，不仅能有效控制工业领域的销售收入，而且还能掌握商业领域的全部进货。

三是过多地强调小规模纳税人特别是商业类型的纳税人开具普通发票，忽视了一般纳税人开具发票。涉及到普通发票，往往就与小规模纳税人，特别是商业小规模纳税人联系起来，而忽视了工业小规模纳税人和一般纳税人。一些普通发票管理措施也多是针对小规模纳税人制定的，造成了重彼轻此，使一些开具专用发票少而使用普通发票或不开发票的一般纳税人税收流失，也使一些小规模纳税人的税收失控，最终造成税收监管无力。

在普通发票管理上，可以仿效增值税专用发票的做法，在全国统一实行全开制度，不论是一般纳税人，还是小规模纳税人，生产销售货物都要层层开具发票，层层索要发票，直至进入最终消费阶段，这样，就能层层堵住漏洞，解决税收流失的问题。实行全国发票全开制度，应该建立两项基本制度：

一是建立纳税人索取发票管理制度，彻底掌握纳税人所有的进货，从根本上抓住税收管理的关键。每个生产经营者都要凭上一环节开具的发票建立普通发票粘贴簿，以备税务机关检查，也促进纳税人的建帐建制。税务机关在检查时，只要实行抽样检查，把抽检货物与购进货物开具的发票相核对，相符则说明索要发票正常；对没有发票的货物根据生产标识地追查其来源或进行协查。这样就解决了地下工厂、三无企业管理无序的问题，更能有效地解决上一环节偷、逃税款的问题。

二是实行工业领域发票全开管理制度。在整个商品流转过程中，生产是决定性的因素，也是源头。从这个意义上讲，控管税收的理想途径就是抓住生产这个源头，从生产领域开始通过发票层层控管税收，保持整个流转的链条不断，始终拉紧。从生产领域控管税收，在实践上是可行的。现在实行的一般纳税人层层开具专用发票的办法，就是一个比较成功的例子。只要工业领域实行发票全开制度，就能为商家索取发票创造条件，提供可能。

落实以上两项管理制度，建立普通发票全国统一链条，应对当前发票管理做以下改进：一是增加普通发票的内容。在原来发票栏次的基础上增加货物的生产日期（或出厂日期、货号）一栏，以便税务机关检查纳税人库存时备查。二是刻制主管税务机关条形章。条形章上载明主管税务机关的电话号码、地址和全国统一代码，在纳税人购买发票前预先印在发票上。如果遇到问题，取得发票地的主管税务机关可凭此发函协查发票或直接协查。三是增加普通发票附列清单。纳税人如汇总开具发票，都要按开具的内容如实填写发票附列清单。四是建立普通发票统一协查制度。借鉴专用发票管理的经验，建立全国统一的普通发票管理系统，根据企业报送的申报软盘纳入管理系统，使全国各地的税务机关都能够查询所有普通发票的信息，让全国普通发票管理成为一盘棋。

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