对税源管理现状的思考

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对税源管理现状的思考

现行税源管理模式已经运行了三年，在“管户与管事”制度结合下，税源管理质量有较明显提高。尤其是总局提出“科学化、精细化管理”方针以后，进一步明确了税源管理的岗位职能，使税源管理驶入良性发展轨道。以存续年限的分类管理使税源管理针对性增强，纳税人控管率达到99%以上，宏观税负率创历史新高达到6.2%，税收弹性系数超过1.2，纳税服务多样化拓展了管理空间，税源监控手段得到加强和发展。但目前税源管理在机制方面的不协调等矛盾随着管理的深化也愈加凸现，这些问题亟须我们以科学的态度和方法加以解决。

一、税源管理现状存在的矛盾

（一）分类管理未尽到位。在属地化基础上的分类管理将纳税人分成四类：A类企业主要是外资企业和重点税源；其余按照存续年限依次划为BC；少数企业因严重违法定位D类。上述企业在一定时间内，根据标准进行合理划转，以利于管理。但在近年中，很少有一年一调整的情况，基本上三年来未调整企业分类。这里既有分类标准的确认问题，也有标准内不同类别纳税人的归集问题。因为调整滞后，使得分类管理的界限越来越模糊，分类管理优势被弱化。如规范了B、C类企业管理上调等级后,但有针对性的管理措施未能得到延续,前期管理部门会产生“白费劲”顾虑。又如调整后怕对年度税收任务指标受影响,不想调,也是一个重要原因。

（二）一体化联动缺乏原动力。一体化联动从前期运行的效果看并不很理想,究其原因是各环节没有原动力。因这些职责是外加的，且没有严格的考核体系，目标不明显，各环节多顾及自身利益，而对另一环节考虑较少，也没有风险。譬如，评估出税款，按金额应转稽查处理，但稽查入库并不解决评估提高税负率的要求，评估没有移交的积极性；稽查查处的问题对管理环节的问责，管理对稽查的漏洞进行问责等办法，真正落实得不多；对评估岗工作质量考核并没有因为评估产生重大漏洞承担责任，反之评估岗在分析疑点中，发现稽查工作的缺陷而追究责任的回馈也少见。

（三）税收分析乏力。税源管理的首要环节是税收分析，通过税收分析了解和掌握税收规范执法情况和税源的发展态势,进而有针对性地落实管理措施。从这个原则出发，税收分析不论企业经营大小，皆从整体经济特征和经济指标来分析和预测税收当量，包括企业遵从税法的程度,从而确保收入任务的完成，及时组织税款的入库。而实际上中小企业占户是占大数的，但工作中往往把税收分析侧重于几家重点税源户，认为“抓好几家大户就基本抓住了”，对中小企业税收分析不够重视，定于简单的纳税评估上，导致管理力量难以合理配置。这样容易形成分管重点企业的科室很忙累顾不过来，而分管中小企业的科室则忙累于小税额的日常事务。

（四）税源建设尚缺位。随着“责任政府、服务政府”理念的倡导，税源建设也被摆

在重要位置。纳税人需求和关注的是政策服务、执法服务、规范服务。税务部门虽然也关注，但更多注重的是服务态度和硬件改善上，服务理念、服务内容、服务标准既不突出又不统一，服务定位也不准确。服务应体现在税收征管全过程，每个岗位都有服务的义务，不是设置一个服务部门工作就达到了税务服务的目的。在税收征管程序上哪个阶段、哪些内容由谁承担服务，从职能上不是很明确的。只重结果不管过程的意识,促使税收管理环节中对纳税人关注的需求服务做的相对较少，有针对性的、个性化的服务更少，未能体现出在执法中服务和服务中执法的理念，强硬性的以执法代替服务，现在还是普通现象。

（五）管-理-员的职责需进一步定位。新征管模式由30个字增加到34个字，“强化管理”成为税源管理的重要部分。强化管理的目的是提高税源管理和税收管理两个方面质量，管-理-员职责按照总局颁发的“管-理-员制度”采用的排除法列举：即不征收，不罚款、不减免、不稽查。但实际上管-理-员即有税源管理的职责又有承担税收任务的指标，当前管-理-员大多工作是从其它环节转嫁而来的，他们用较多精力处理日常事务，而对税源管理无暇顾及，导致管理职能缺位。另外税源管理部门不涉及税收执法职能，税源管理注重静态忽视动态，税源监控远离企业，对纳税人的不确定性的动态信息监管不力，缺乏事前、事中动态信息资料，客观上形成税源监控与企业经营行为的脱节,后续征管及稽查工作量增大也是原因之一。

（六）户籍不清依然存在。现在我市处于投资的高-潮期，每月有千计的投资者在我市落户。及时掌握他们的动态，进行有针对地服务和管理，成为管理部门孜孜不倦的工作事项。但在工商与税务、税务与街道社区的比对中，总有10%左右的投资者游离在税务登记之外。即使查找到他们，要求他们履行登记义务也非易事，成为税源管理的一大漏洞。

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（七）社会综合治税体系不完善，税源管理合力不足。地方财源经济的建设是税源和管理的基础，市场经济是法治经济，其主体行为需要由法治来规范。《征管法》明确强调地方各级政府应当依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或者协调，支持税务机关执行职务，依法定税率计算税额，依法征收税款。但地方政府部门只注重区域性财政经济形势和制定财政收入指标及阶段性完成进度,很少顾及税收执法和税源管理工作,财政考核有责任制而对税源经济的源头管理没有责任制。不能及时的提供招商引资、纳税人在本区域入住和迁移相关的税源信息，也不能有力地配合税务机关查找漏征漏管户、相关的税务执法检查涉税事宜以及监督税务人员公正公平及廉政执法等。税务部门也缺乏主动参与搭建平台的意识，协调地方政府共建社会综合治税管理体系，以保障经济—税收—财政互为作用，健康发展。现状是地方政府年初作财政计划指标，年终向税务部门要财政完成指标，而年中缺乏税源管理指标。税务部门单纯的专业治税，而忽视社会治税-力量，已使税源管理力量捉襟见肘，迅速改变这种局面刻不容缓。

二、税源管理现状的成因

(一)组织结构设置不规范，职责界定不清。机构设置不统一，科室职责划分片面强调征管环节使整体性征管效能弱化。管-理-员与登记、征收、稽查等环节人员应处于平行的工作状态，为相互协作的关系。但在实践运行中，这种关系被不恰当地处理为上下游的关系，税源管理职能长期缺位，管户与管事脱节，税源管理滞后于纳税人登记注册。很多事

项本来由其它环节独立完成即可，现在则必由管-理-员来落实，后由他们来处理。像税款征收，得有管-理-员签字受理，这样做一是增加纳税人的申报时间，另外也降低了整个税务部门的工作效率，管-理-员这一“过滤网”只是无谓地增加了工作量。

（二）质量管理不到位，四位一体联动没有形成完整的岗职体系。市局开发的四位一体的联动一套软件，用于监控各个环节的工作效率和质量，但它并没有像稽查系统四个环节那样紧密，其中的内容未能与目前的岗职体系有机统一，工作开展起来往往是松散型的组合。联动体系缺乏风险意识，现行组织结构的职能分工所要求的责任风险与分析、评估、稽查、管理诸环节职责不清，责任不到位，只能是面上的多体联动。像分析环节相当重要，它的工作量怎样确定，分析质量怎样考核，其它几个环节的工作结果如何反馈，这在指标体系中只有简单的要求，标准低，责任风险少。

（三）税负率指标考核未能全面反映税源管理工作职能。税负率指标作为绩效考核的硬性条件，受其影响，重考核轻管理，使所有工作都围绕在指标考核合格率为中心运转，提高则是成绩，下降就是工作不力。税源管理为应付税负率指标考核，实施“抓大放小”、“就重避轻”战术，争任务、抢税源，扯皮推诿现象影响了税源管理工作精细化管理的职能标准。

三、强化税源管理的工作建议

（一）改革分类管理结构，建立梯级税源分析构架。

一是明确税源分析评估税是税源管理部门重点工作职能，将税源分为大型企业、中小企业、个体业户，工业、商业、服务业等多个分析层面。每个层面都要有重点与非重点档次分析，并建立阶梯、阶段性分析报告档案。分析报告定期公示、讲评，税收分析实行制度化，纳入目标责任制，把税源分析摆在税源管理的龙头位置。

二是改革目前实施的按A、B、C类型企业而分设的科室结构，实行属地化基础上的分类管理制度，避免由于体制原因出现的重点企业科室管得累而管不到边，中小企业科室管得累而管的是小税额，造成的大税源管理薄弱，流失大税额而影响税收总量的“疏于管理、淡化责任”现象。也易于避免执法不公及税源管理科室之间交叉管理当中的一些矛盾，特别是内外所得税税制统一后，使分类管理赋予新的特点，更需要通过加强属地化管理，以更有效地对行业加强对点、对面的监控，同时也可保证对企业监控管理措施的延续性。

（二）建立与征管职能相统一的一体化联动管理体系。以案例为重点的一体化联动，应与岗责体系中的征管职能有机统一。将案例首先分解到相关的科室，进行分析解剖，对案例分析情况形成意见，将相关科室形成的意见再集中评议，形成统一意见，拟定下一步管理措施。同时与岗责考核税源管理和执法质量这个标准贯穿一致，即要有单个项目，也有专项任务的联动考核，通过考核暴露并解决问题，找出成因加以预防，使一个案例能够警示系统的管理质量，实现一体化联动的真实效果。对参与联动的四个环节对应的职责要有量化考核指标，对一个环节发现另一个环节的工作缺陷，应及时告知，其纠正状况要纳入两级执法责任制考核项目，以确保联动各环节的工作质量。一体化联动与日常征管路径并不矛盾，因为日常征管大量工作是内联动，或者只涉及一两个环节协作就可完成，如果硬纳入联动，反而降低联动质量。只对全局重点工作项目实施一体化联动，可以更好发挥

征管现有力量，做到既保重点工作，又不耽误日常税收管理，两者相互促进。

（三）建立纳税服务为内容的征管机制。毋庸置疑，现行的税收法律、法规较稳定，但税收的政策、办税程序却呈不稳定状态，纳税人在这方面遇到问题较多，对管-理-员在政策和税收执法程序等方面服务质量与效率要求最为迫切，问卷调查这两方面反映比重最高。提高管-理-员服务水平与效率，乃至整个税务部门，已不是一个工作服务态度范畴，是一种工作职能，应将服务职能作为征管机制建立系统的管理体系。税源管理科学化、精细化的落脚点是纳税人的需求，变为税务人的追求。以人为本抓服务技能，通过高效、便捷的服务管理渠道满足纳税人多样化、个性化的需求，从中提高纳税人的规范执法遵从度。

（四）实现征管数据有效共享，提高信息软件应用质量。提高信息化系统的应用能力，推进税源管理质量是落实税收科学发展观最先的标志。目前税收信息软件多样开发不少，但应用质量不高。必须着力解决的几个问题：一是软件数据不兼容形成的征管数据共享质量不高；二是内部数据纵横向传递不畅造成的征管流程不顺畅；三是源头资料采集不完整基础数据不全而产生的数据质量不高和信息不对称。在提高信息软件应用质量基础上，扩大管-理-员的使用权限，以保证税源管理信息从多层面获得，提高税源管理质量。

（五）管-理-员职责明晰化。管-理-员是因“强化管理”产生而生，管理对象是纳税户。综观总局的管-理-员制度，可以推断管-理-员的最大职责是税源监控，目标是税收完整及时入库。税源监控的有效手段是纳税评估（或税务审计），评估纳税人的申报质量，即时提醒纳税人纠正违章行为。在确保这个目标实现的前提下，限时处理认定、审核、增量等申请事项；再次是落实漏管户。随着简化纳税人负担的推行，申请类事项会逐渐减少，管-理-员的职责更加突出强化管理而强化税源监控使命，做到守税有责，毫厘归仓。

（六）实行管-理-员上岗资格管理制度。总局提出管-理-员达到“四会一清”的工作标准，应以这一标准为要求建立岗前培训及任岗绩效考核制度。管-理-员的质量决定税源管理的质量，目前管-理-员的培训不系统，影响管-理-员对执行税收政策和执法管理的质量。实行管-理-员上岗资格制，管-理-员每年实行上岗考试制度，达标者成为主岗，不达标者成为辅岗，颁发相应等级资格证书，按资格等级定岗定职，职权利挂钩，形成一种荣誉与能力的差别，激发管-理-员力争上游，为做好税源管理奠定人力基础。

（七）建立地方政府税源管理网络，使税源管理零漏管。税收的法定性基于经济和市场管理的合法性，决定了综合治税社会化的必要性。同理，各级财政主要来源于税收，地方各级府应承担税源管理的义务。税务机关作为税务主管部门应主动加强组织协调，帮助地方各级政府建立税源管理网络。根据当前的经济结构特点，异常户及漏征漏管现象突出，建议成立区、街道、社区三级护税协税组织尤其重要，发挥地方政府支持和协助税务部门工作的作用。通过三级网络，建立国税、地税、工商、街道“四级比对”机制，将税源档案管理延伸到社区，实施社区经济源头监控。地方各级政府应建立综合治税和税源户籍基础资料档案管理目标责任制，纳入区政府年度目标责任制考核项目，全面形成依法综合治税社会化网络化管理。

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