加强企业内控管理的探索实践

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加强企业内控管理的探索实践

本文系由财政部国库司（政府采购管理办公室）和政府采购信息报社共同举办的“政府采购内控制度建设”有奖征文大赛三等奖获奖作品。作者：中国水稻研究所/曹国强、李国荣。

近年来，随着国家创新驱动发展战略的加快实施，我国对科技创新领域的财政投入显著加大，尤其是在科研仪器设备采购上投入巨大，极大提升了科学研究的基础条件。但因各种原因，科研单位政府采购工作仍存在程序不规范、职责模糊、内控缺位等问题，政府采购内控制度的运作、成效都亟需提高。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》（国务院令第658号）等文件精神，为充分发挥有限财政资金的产出效益，推动和促进政府采购内部控制的规范，本文尝试运用项目管理理论，对政府采购内部控制管理进行一些有益的探索与实践。

一、运用项目管理理论探索政府采购内控管理的理论基础

项目管理，简称pm，就是项目的管理者，在有限的资源约束下，运用系统的观点、方法和理论，对项目涉及的全部工作进行有效地管理。即从项目的决策开始到项目结束的全过程进行计划、组织、指挥、协调、控制和评价，以实现项目的目标。其过程主要分项目管理背景、框架设计、团队管理、运行与控制、过程与支持系统等。项目管理有时也用来指对项目和某些可以被看作项目的持续性运作进行管理的组织管理办法。

从一种制度的创设、推广与应用而言，政府采购及其内部控制运行制度是一项纷繁复杂牵涉面极广的系统工程。我们把政府采购内部控制管理作为一个项目来推动，借鉴pm理论、运用项目管理模式（project management）进行一些探索与实践，就政府采购内部控制制度的创设与运行等方面进行系统的对比、论证与阐述。

●图1、项目管理模式

●图2、科研单位政府采购管理模式

二、加强科研单位政府采购内部内控的现实背景（environment）

科研单位政府采购业务，主要是围绕各单位科研任务、学术方向、研究基地的硬件配备与发展而开展的。近年来，国家加大了对各科研单位的基础投资，基础设施建设、科研仪器设备的采购量迅速增加。政府采购内部控制是科研单位政府采购业务必不可少的规程，并且直接对政府采购业务产生重要影响。但由于各种原因，其政府采购业务主要面临如下问题：

1）、政府采购管理机构设置不合理，政府采购管理职责不清，缺少专人或者团队负责采购业务；

2）、政府采购业务性质复杂、如科研仪器设备，主要由用户主导采购业务等；

3）、政府采购业务计划性不强，缺乏科学论证，易导致财政资源浪费；

4）、政府采购内控制度流于形式，监督缺位，易滋生各种问题。

事实上，政府采购工作正常的运行、需要科学规范的管理模式，尤其是政府采购内部流程与管控，应与各单位科学研究的方向、学科的发展战略、行政管理的业务水平相匹配。只有各单位内部协同创新、共抓共管，才能推动政府采购业务的逐步规范、内控制度的有效执行，形成制度和业务的提升以及管理团队的加强，共同推动科研单位各项事业的发展。

三、科研单位政府采购流程的设计（design）1组织架构与运营

政府采购业务是一项系统工程，科研单位政府采购工作如能实现软硬件资源整合后的统一管理，可以克服采购业务从属于某个部门、实验室的局限性，从而直接服务于整个科研单位的实际需要，其内控管理的作用应当可以明显显现。因此，应当自上而下，建立由单位领导挂帅、业务部门、科研管理、财务管理、资产管理等部门专家代表联合组建的政府采购管理团队，专门负责运营政府采购业务，集结、发挥团队优势，把政府采购工作做实、做强。这样既能够实现政府采购业务的集中，降低政府采购运行成本，节约财政预算资金，提高政府采购效率，同时，也使政府采购业务的内控制度得以程序化、规范化、常态化运行。

2过程管理与考核

在探索与实践过程中，我们采取政府采购业务由财务和资产管理部门对项目预算与配置进行审核管理；用户作为采购业务的起点和终点，其主要职责在于提出合理的配置申请与要求、在标的交付验收时，认真仔细做好验收登记；而在政府采购业务具体实施进程中，分管采购的人员必须对采购业务中用户、供应商、代理商、采购代理机构、海关甚至银行等方面的全方位协调与沟通，做到管理不缺位、沟通无障碍，使政府采购内控制度在良好的氛围中顺畅的执行；在采购执行过程中，纪检监察部门代表应加强监督，防范内控风险。

在科研单位，应该建立基于具体实际的科学合理的政府采购绩效考评制度，将政府采购执行率、采购效率、响应程度、用户满意度等关键指标纳入考评体系。通过科学合理的绩效考评，逐步形成政府采购程序规范、内部控制良好的运行制度，促进社会公共资源的有效利用与合理配置。

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3审计监督与完善

近年来，无论是国家层面还是各科研单位内部对政府采购业务的审计检查，暴露出来的问题层出不穷。有些是制度问题，比如政府采购预算执行与采购方式的矛盾等，但还有一些纯粹是人为造成的，比如一些不规范的采购行为，此外，还存在采购效率低下、财政资金浪费的问题等等。因此，作为科研单位政府采购内控管理的核心之一，加强审计与监督，及时发现问题、解决问题，是促进科研单位政府采购业务更加规范的必要手段。审计监督的重点应该放在制度执行、采购目标是否实现、程序是否规范等。发现的问题应该及时向管理层反映，同时，要与采购团队各环节保持沟通，在今后政府采购业务中加以改进与完善。

四、政府采购内部控制管理团队（team）1管理团队的组建

政府采购业务由于制度性强、理论要求高，应该由相对素质高实践能力好的管理和业务人员承担，才能充分提高采购效率。因此，应充分利用人力资源优势，可参考项目管理理论中人力资源规划，由单位领导、科研管理部门、财务管理部门、资产管理部门、单位业务专家代表联合组建较为完善的管理团队进行运作。

2管理人员的培养

科研单位应着力于加强政府采购业务人员的培训，提高业务水平和实际操作能力。优质、稳定、高效的管理团队，是政府采购内部控制得到充分利用、运作和充分发挥其功能的重要保障。

3管理人员的考核

应建立政府采购管理人员考核制度，通过各类激励制度，调动其积极性，促进其努力学习、提高自身业务水平。如可将政府采购管理工作业绩作为职务职称晋升的依据之一，充分调动管理人员的积极性。

五、政府采购内部控制运行（control）1内部控制形式

一般以科研单位政府采购归口管理部门为纽带，联合政府采购管理团队所有参与部门、人员齐抓共管，形成以点带面的框架式结构。

2内部控制流程

根据内控制度分工，管理团队各司其责，做到不相容岗位相互分离，重要事项集体决策，单位领导层的决策等，防止内控缺位，权力过于集中等现象。

3服务支撑

主要体现在首先是政府采购工作管理团队的整体业务素质、团结协作能力等；其次，政府采购管理工作平台的设计应科学合理、高效便捷，能应对工作强度大，工作要求高的政府采购项目。

4运行保障

建立系统、完整的政府采购管理制度；打造专业、高效的管理团队，确保各单位政府采购内部控制顺畅、规范的运行。

六、政府采购内部控制支持系统（project &support）

根据科研单位工作实际，我们利用现代互联网技术，构建了政府采购公共管理平台，打破了单位内部机构各自为阵、分散管理的现状，集中管理单位政府采购业务，实现政府采购内部控制的规范化，更好的为科学研究服务。

在实际政府采购活动实施时，各个部门（岗位）各负其责，根据既定的流程按部就班，通过政府采购管理平台，用户、财务部门、资产管理部门、纪检审计部门等根据各自要求在线上进行采购准备工作，招标代理公司、供应商负责招投标及履约工作。如财务与资产部门应会同用户部门负责招标文件的编制、采购预算、资产配置的审核以及政府采购合同的签订、采购信息的公开以及政府采购档案的保管；用户与纪检审计负责招标文件的复核；采购代理机构或者采购实施部门对招标文件、采购合同进行终审、用户配合资产管理部门负责政府采购项目的验收；财务部门负责采购资产的账务核算、资产管理部门负责政府采购固定资产的入账等等。

随着互联网技术的不断发展，云计算的普及、国家互联网+的深入推进、大数据时代的来临，政府采购管理工作平台可以有更广泛的数据支撑、更广阔的运用渠道。

加强大企业税收管理的实践与探索2017-05-09 21:04 | #2楼

大企业是衡量地区整体经济实力和发展水平的重要标志，在经济和社会发展中始终处于十分重要的地位。近年来，市北分局按照总局《大企业税务风险管理指引（试行）》要求，积极探索大企业风险管理新模式，把加强大企业税收管理作为构建收入增长长效机制的关键环节，围绕重点求突破，在大企业税收管理方面进行了一些探索和实践，促进了税收收入健康快速增长。2017年市北分局共有大企业515户，约占全局户源1%，入库税款37.8亿元，占入库各项税款53.5亿元的70.65%，其中入库过亿元企业8户（房地产企业3户），入库税款20.65亿元，占38.6%；入库过千万企业56户，入库税款14.13亿元，占全局比重26.5%。

一、以科学税收分析为依托，依靠分析促进、加强税源控管

通过科学的税收分析，更加全面、完整地反映税收和税源状况，更加及时、准确地反映税收管理中存在的问题，提出有价值的意见和建议，更好地为提高税收征管的质量和效率服务。

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（一）预测分析实现三个转变。税收预测做到“数据全面、分析到位、预测精准、注重实效”，每月初逐户预测税收收入，逐户监控税款入库，提高计划性和预见性，特别对月纳税在30万元以上的企业全部纳入监控，从申报和入库做到全面掌握，保证计划准确落实到位。一是变被动预测为主动预测。让企业参与税源预测管理，成为税源预测分析主体，提高税源预测分析质效。二是变不定期预测为定期预测。以前的税收预测是需要什么数据就立即预测什么数据，缺少对企业全面的了解。现在我们的预测分析报告包括a：月份、季度、年度分析；b：企业所得税、个人所得税税种分析；c：房地产、涉外企业行业分析；d：税收预测分析。由于分析的多样性，整体提高了预测分析水平。三是变简单预测为综合预测。以前的税源预测是简单的各税种本月入库数预测，现在分为本月入库预测、本月计提税金预测和经营指标完成三部分。

（二）预警分析做到三个到位。一是税负分析到位。税负是税收规模与经济规模的对比。开展税负分析可以反映税务机关征收管理力度和成效，从中发现管理中存在的问题。开展税负分析是提高税收征管质量和效率的一个重要抓手和突破。二是税源分析到位。要充分利用现有数据，通过对企业生产经营活动成本、利润和税负率等指标的分析，对企业财务核算和纳税申报质量进行评判。要积极引进工商、银行等外部数据，实现各外部独立数据与纳税人申报数据信息的比对分析，解决税务机关与纳税人信息不对称的问题，更为准确地判断企业税源状况，提高税收征收率。三是税收关联分析到位。主要对有相关关系的各类税收数据进行的对比分析，进一步发现企业财务核算、纳税申报中的异常情况以及税款征收中的问题。如财务报表与申报表计税依据、申报应征税收与入库税款和欠税、增值税与所得税、房产税与契税、宏观经济和企业财务与税收税源等数据之间存在着广泛的关联性。通过不同数据的相互分析验证，可以发现税收管理上的问题。2017年以来先后完成房地产企业低税负预警报告、印花税资本金、银行贷款贴花预警报告、房地产企业土地增值税与营业税预警报告，查补税款2800余万元。

（三）户源分析围绕三个重点。围绕登记信息、入库信息、税收征管三个方面，定期完成户源分析报告。其中按行业、登记类型、总分机构、税源登记、新登记户对登记信息进行分析；按规模、行业、税种对入库信息进行分析：“点线面体”相结合，从加强特大型企业的税收征管、确定重点行业、圈定新登记纳税人、打造无缝隙管理体系四个方面就数据分析和工作措施角度对税收征管进行分析，强化工作目标，提高工作针对性。比如，通过按规模分析，把入库1000万元以上的56户企业（占重点税源总户数的11.55%，占入库税款的65.16%）作为重点税源中的特大型纳税人，对该部分企业跟踪管理常态化。要求管-理-员对此类纳税人实施跟踪管理，实地落实企业基本情况、资产情况、纳税情况、会计指标情况、投资人其他投资状况，及时掌握企业经营现状。比如，根据行业特点、纳税户数和缴纳个税比重，确定“一轴两翼”作为重点行业进行管理，即确定房地产业作为重点行业管理的“中轴线”，确定制造业（青啤）和交通运输业（青岛港）作为重点行业管理的“两翼”。

二、以完善监控内容为抓手，依靠管理促动，提升税源管理水平

在大企业管理过程中，对分局管辖的大企业，特别是企业集团，建立从组织构架、对子公司的监控、资金运营、关联交易四方面的综合监控网络。

（一）在组织架构方面。加强集团组织体系监控，掌握各成员企业在集团中所处“地位”。通过企业报送的《关联交易同期资料》以及日常的沟通，全面了解企业集团的组织结构特点，掌握其核心企业、紧密层企业、半紧密层企业、松散层企业的成员构成及其控制、制约关系和控制方式、控制程度，为制定管理方案、分析整体关联、实施动态监控创造了条件，为跨区域税源管理奠定基础。

（二）在对子公司的监控方面。一方面，从关联方涉及的税率分析，重点监控利用区域政策转移税款问题。充分采集异地成员企业当地的涉税优惠政策，结合《关联企业关联交易额认定表》，监控成员企业的销售方向及价格，防止可能发生的利润转移。另一方面，从关联交易中执行的功能分析，重点监控在各子公司间利用采购、生产、销售不合理的调节税款问题。比如，某啤酒集团公司以erp网络管理信息系统为依托，实行包括生产、销售、质量管理、库存、采购、财务等6个生产经营流程的总、分、子机构一体化管理，实现各类信息迅捷集中、实时处理。以上述网络为依托，每月针对不同的情况、不同的内容、不同的管理目标、不同的税收监控对象，从企业平台中抽取相关的数据内容，时时掌握各分公司、子公司的经营、税收管理状况。

（三）在资金运营方面。着重从企业资金来源、资金用途、资金归还等方面丰富监控内涵，进一步掌握企业生产经营情况。一是监控资金来源。以资产负债表、利润分配表为基础，充分考虑销售额增长、资产增长和权益增长的关系，进而确认企业融资因素和外部融资量。将企业外部融资量与实际融资构成和总量进行比较，对向金融部门贷款融资的，主要通过核实企业提供的担保对象判断贷款资金规模；对以入股等方式吸收社会闲散资金融资的，主要参考董事会决议，对照会计师事务所出具的验资报告、审计报告等相关资料核实资金的真实性。二是监控资金用途。对固定资金，主要是从分析成员企业固定资产的投资规模、项目招标、工程进度及预决算情况入手，对照其资金拨付和折旧提取记录，核实是否有真实的资金应用、资金应用是否匹配、固定资产价值是否正确核算以及折旧是否正确计提。对流动资金，首先分析成员企业资产负债表，看其各项流动资产占用资金及结构是否合理；从较大金额业务入手，根据银行对账单和银行余额调节表，对应分析银行存款日记账和现金日记账，看其资金流动记录是否吻合、是否隐瞒银行账户以及存在体外循环的情况；根据其取得的增值税专用发票情况，采用抽查法，对应核实银行付款记录和材料入库记录，分析其材料购进和应付账款情况是否属实。三是监控资金归还。根据企业融资合同或协议，监控其资金是否按期归还。根据企业现金净流入量和生产销售规模及利润率，分析其归还资金筹措的合理性，并进一步监控其筹措资金是否纳入正常核算，是否存在虚假利润、帐外经营等问题。

（四）在关联交易价格的公允性方面。综合来讲，关联交易定价受到企业功能定位、成本变动、生产规模、产品结构、市场竞争等因素的影响。在实际征管中，重点监控集团成员企业之间产品购销价格等的合理性，防范利用关联交易价格差异逃避税收的问题，目前正配合市局对某企业展开反避税调查。

三、以实施动态管理为支撑，依靠管理驱动，加强过程监控

通过分析大企业涉税过程中的关键环节，对其进行识别和评估，从而发现大企业产生的诸多税收风险，通过及时采取应对措施，对其进行重点监控，帮助和监督大企业在整个税收过程中防范税收风险。

（一）建立重大事项通报措施。通报为双向通报，大企业向税务机关主要通报100万以上投资、关联交易、股权交易；1000万以上的拨款、支付；500万以上的基建工程、合同签订等事项。税务机关向企业定期通报政策法规变化、税务机关重要工作举措等事项。2017年11月，通过双向通报制度获悉某建设集团拟转让新疆一公司股权收益巨大。当了解消息后便提前介入，安排专人密切跟踪交易行为的进展，随时与该公司财务人员沟通联系；事中监控，分析征缴难点，明确工作方向，切实把握工作主动；今年4月份，对该转让行为征收入库所得税7300万元。

（二）实行税收风险评估与跟踪措施。对大企业的重大经营行为、合同协议、管理模式的涉税事项、涉税环节应企业要求提前介入，给予一定的政策支援，开展政策风险评估，并对有关内容进行全面跟踪，直至落实。目前，已对青啤股份、青岛港集团、市北区农工商公司、阳光新城市广场、中小企业担保公司、保利地产等部分企业开展此项工作。

（三）建立重点税源户调查研究措施。调查研究是推进工作的重要手段，是了解各项政策、措施执行结果的重要方法，是掌握税源发展变化情况的重要途径。对调研中所了解的情况以及发现的问题必须形成报告。比如，先后到青啤及其分支机构二厂、港务局及其分支机构轮驳公司进行实地调研，撰写了《青啤股份总分机构纳税情况分析》和《青岛港集团本部纳税情况分析》报告，对下一步的工作开展奠定基础。

（四）完善重点税源信息调研措施。着重反映重点税源企业收入特点、税源潜力、行业结构分布、增减变化、对本地税收收入的贡献程度、税负状况、重大经营举措、对社会和行业影响等信息，撰写有参考价值的调研报告，坚持重点企业每季一篇信息，特大型企业和重点行业每月一篇信息、每年一篇调研，为领导决策提供依据。

（五）实施重点税源纳税约谈措施。根据掌握信息，对存在疑似涉税问题的企业，实行科长与企业面对面约谈，确认问题的，提出警示并限期纠正。自2011年以来，已约谈企业23户，发现有问题涉税金额7亿元。

四、以创新服务手段为依托，依靠服务助推，提高征管水平

加强大企业管理，服务好大企业是前提，要以满足纳税人合理需求为出发点，从加强管理、完善制度、依托互联网、防范风险等方面入手，不断加强和深化纳税服务。

（一）实施立体式管理服务。梳理归纳大企业共性和个性需求，及时了解纳税人在税收征管中存在的困难和困惑，从提升服务理念、深化税法宣传、强化咨询辅导、优化办税服务、规范维权服务、加强纳税信用建设和增强纳税服务保障能力等七个方面入手，提供规范化和制度化的税收服务。

（二）完善vip大企业服务制度。搭建“零距离、零等待、全天候”的新形态。设立ab角工作互补制度；深化预约服务制度，将预约服务延伸到大企业税收的日常征管中，让大企业享受到预约服务带来的便利；主动帮助大企业解决涉税诉求问题，以规范的执法维护大企业合法权益，达到税企合作和彼此信任的目的，促进大企业切实提高税收遵从度。

（三）推进“互联网+”服务。利用企业财务人员的手机微信，建立“大企业税收服务”微信群，将涉及大企业的政策解读、政策咨询、资料传递等功能整合到微信群中，与企业建立密切联系，为企业提供政策咨询、办税指引等纳税服务，随时帮助大企业解决涉税问题。目前，已有200余名企业财务人员加入，累计推送政策信息3200余条，税企互动6万余条。

（四）帮助大企业建立税收风险内控机制。对已经建立风险内控机制的大企业，加强税收政策的传送和辅导；对尚未建立风险内控机制的大企业，帮助其更新理念，从制度、岗位上给与帮助指导。同时，税务机关定期向企业通报政策法规变化事项，企业向税务机关主要通报100万以上投资、关联交易和股权交易、1000万以上的拨款和支付、500万以上的基建工程和合同签订等事项，税务机关第一时间告知企业重大事项涉税政策及纳税义务，从而降低税收风险。

五、进一步优化大企业税收管理的建议

加强大企业税收管理与服务，是建设服务型机关的一项重要举措。当前，税务机关深入推进大企业专业化管理、提升服务质量、化解大企业税收风险势在必行。

（一）完善专职管理机构。积极探索成立市、区两级大企业管理机构，采用专业化管理模式，对区域性大型企业集团试行集中管理，减少各级税务机关之间的管理缝隙。在加强专职人员针对性学习培训、系统性开发企业（集团）风险模型的基础上，适当考虑引进注册会计师、审计师、评估师等专业性人才，提升整体队伍素质。通过国税地税联合推进、引入第三方业务支撑等方式，组建多方合作形式的专业化管理团队，创造性开展服务型税务审计，帮助大企业建立健全风险内控机制。通过集中管理，税务机关可优化人力资源配置，更有针对性地实施管理和服务，避免因信息共享不及时导致的监管不到位情况发生，提高管理效率。

（二）强化信息技术支撑。建立全国性的大企业税收管理平台，实现总局层面的信息“大集中”，最大限度地解决税企之间信息不对称问题，提升大企业风险管理和纳税服务的信息化程度。加快完善税收征管保障体系，实现与工商、海关、银行等职能部门的联网和信息交换，通过第三方数据的信息共享机制，最终实现以纳税人遵从报告为基础的纳税人信用等级评定体系。出台大企业管理工作规范，明确大企业凡涉及经营结构调整、对外投资、股权变更、转移定价等重大涉税事项的，必须通过纳税遵从报告及时书面上报。借助征管数据质量控制、重点税源网上直报、部门信息交换等手段，严格规范涉税资料报送质量，并从计税依据资料信息、管理软件登录信息和申报税款信息三个方面同时核查纠正，切实提高大企业基础信息采集的完整性和准确率，为风险防控奠定数据基础。

（三）紧扣风险内控核心。紧紧抓住收入预测、税源分析、政策指引、风险评估等事项的专业化管理关键环节，把对大企业内控情况的评价作为日常风险管理和服务的重要内容。充分把握大企业的遵从信息，分析、研判大企业在制度建设、内控评价规范、涉税处理技术标准等方面存在的不遵从风险，综合运用问卷调查、风险评析、预警提醒、服务性审计等手段，帮助企业及时化解税收风险。广泛运用“微信息”、“q邮箱”、“大户室”等平台载体，通过“互联网+服务”，现场办税，拓展税企信息交流广度，构建多层级的沟通互动机制，实施以税企互动为主要形式的系列活动，定期分行业分类发布政策法规，指导企业规范管理。

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