新时期应如何防范税收执法风险

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新时期应如何防范税收执法风险

依法治税防范风险不仅仅是个税收执法问题，而是一个涉及诸多领域深层次的社会问题。通过在清华大学短时期的学习，特别是呤听了北京行政学院董晓宇教授《依法行政的理论与实践》一课，深受启发。根据笔者长期工作一线的经验与体会，在新时期如何防范税收执法风险，进行了有益的探讨。

一、税收执法面临风险的现状：

（一）民-主政治与法制不可逆转

依法治税是依法治国不可分割的一部分，是税务工作的灵魂，随着法治社会的不断深入，人们的参政议政意识不断增强，法治观念更是深入人心，深入寻常普通百姓。越来越多的纳税人进入到了政策决策层（如人大、政协等相关团体），对政策的制定有相当的话语权，并且其行为对管理者有相当的影响力。随着改革开放的不断深入，人类文明伴随法治文明的不断深入而不断前行，在人们大谈宗尚社会道德文明那一刻起一个“以事实为依据，以法律为准绳”的法治世界便清晰地展现在人们面前，人人讲-法，人人尊法，人人护-法，已成为当今法治社会中民-主政治与民-主法制不可逆转的潮流。

（二）公民受教育程度及素质越来越高为什么“法治”如此深入人心，成为人们心中神圣不可侵犯的领地，这是因为“愚昧无知与野蛮强爆”这对孪生姊妹不知害到了多少善良无故的人们，人们在极力摆脱黑暗与争取人身自由权益平等时，极力呼唤着法律的公平。随着社会的进步，人们从摆脱愚昧与无知到追求人类的文明与进步，从解决“温饱到提高物质生活质量”变迁等，人们已不再是为 1

温饱问题而患愁，国民受教育的程度已是惜非今比，人人受教育，人人享受高等教育并非神话夜谈，大学生村官、大学生个体户、大学生企业主等遍地开花。由此可见，公民受教育的程度已越来越高，国民的素质也越来越高，要求法治的呼声也越来越强烈，文明法治追寻法律公平已成为时代的必然。

（三）信息公开的程度越来越透明

当今世界是一个信息爆炸的时代，可以说，除了国家法律法规有明文规定的不可公开事项外，人们都可以通过各种媒介获取各种信息，特别是那些关系国计民生与人们切身利益息息相关的政务信息，党和国家除了通过各种媒体传播外，还特地开通了各级政府网站予以公示，增强了政务信息公开的透明度，充分地保护了公民的知情权。

以上所谈几乎是执法客体，执法客体在执法主体面前一般情况下处于从属状态，情况表明，从属者对法治都具有如此强烈的认知能力和崇尚激-情，懂法知法尊法守法达到了前所未有的程度，无论受教育程度还是综合素质都是前所未有的，这无疑给执法者（即执法主体本身）提出了无情的挑战，这就对执法者的要求也就越来越高，如若在新形势下执法者的素质赶不上被执法者的素质，执法者的执法风险系数就有可能增大。

二、税收执法中可能会遇到的风险：

所谓税收执法风险，指的是税收执法过程中潜在的、因为执法主体的作为和不作为可能使税收管理职能失效以及这种作为和不作为可能对执法主体和执法人员本身造成伤害的各种危险因素的集合。也就是说税务干部在税收执法过程 2

中，无论是在执行税收政策、履行执法程序还是在公开办税、优化服务等方面，都要在依法行政上下工夫。因为稍有不慎，税务干部就要承担相应的执法风险。

（一）作为类风险。是指税务执法人员在其工作岗位上已尽力而未尽责或因工作疏忽、业务技能综合素质等因素无意中给纳税人造成伤害与损失以及税收执法人员廉政防范意识不强而渎职失职从而面临的行政或刑事处罚等风险。主要表现在：一是税收管理风险。如税务登记不准确、纳税人性质认定错误、减免税划分不准确、定税程序不严格、欠税公告不及时、税率执行有错误、行政许可擅自扩大范围等。二是税收检查（含纳税评估、上户巡查、税务稽查、税务审计（外资企业）等）风险。

（二）不作为类风险。是指税务执法人员在其位不谋其政不事其责所造成的执法偏差的不作为风险。此类风险主要体现在基层税务分局，如当地政府总是以招商引资为名越级越规制定了有助于当地经济发展而与高级次法律法规不相符甚至相抵触的地方规范性文件。如对新生专业市场，当地政府为了打开局面，吸引投资，培养人气，而制定了一些与税法相悖的扶持优惠减免税费的政策条文，其实税务执法者明白清楚其与国家税法不相符，而由于当地政府有意识地要求执法部门不介入管理，税务执法人员也只好出于当地政府的任务压力而“视而不见”地无条件遵从；再如欠税清理，当地政府为了保护某一类企业，政府则要求绥清或不清，税务执法人员也只好“听之任之”。诸如此类，无意中给税收执法者增加了“不作为”风险。

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（三）税收法制体系不完善的风险。存在着地方规章制度与税法相抵触的执行政策风险。一是税务机关内部，规范性文件的制定未严格程序、多不规范。如

为落实上级文件精神，有些地方往往会结合所谓的实际制定更加详细、更加具体的操作办法和规定，无意中增加了“弹性执法”的随意性。二是当地政府为了从本地区小团体利益出发，而巧立名目制定了与税收法律法规相违背相抵触的地方性规范性文件（又称土政策），而导致税务执法人员“不作为”带来的一系列风险。三是现行税收法律法规中，真正意义上已立法的只有三部（《税收征管法》为程序法、《中华人民共和国企业所得税法》与《中华人民共和国个人所得税法》为实体法），其余皆为法规条例及规范性文件。

（四）税收执法人员综合素质的风险。执法者本身素质于新时期要求不相适应。主要是个别税务执法人员素质不高把握政策不牢，运用法规条文的度不准，廉能防范不强而渎职失职等自我保护意识不强，从而面临的行政或刑事处罚等风险。以人为本的现代企业特别是大型企业（尤其是外资企业），会计及管理人员甚至大多数为学士、硕士，博士（就是一般员工大专或大学毕业生也随处可见），可称之为精英阶层。就个私企业或个体创业者中高学历精英者也不乏其人，而他们则一般处于被执法者的客体状态，其对世纪风云敏感度、对世事的洞察力、对法治社会的热烈追寻及对法的了解与掌握并不亚于当今的执法者主体，试想：在这样的被执法者群体面前，如果我们的执法者却因受教育程度、思想观念及知识水平跟不上形势发展的需要，或者说在某些方面还不如被执法者的素质的话，我们的执法效果就会产生明显的负效应，执法风险就不可能也无法避免。

三、如何防范风险

如何建立健全税收执法风险防范体系，对建立结构合理、配臵科学、程序严密、制约有效的执法权力运行机制，防止税收行政执法权力监控的缺失和滥用，

推进税务机关依法行政，努力实现有法必依、执法必严、违法必纠并最终达到防范税收执法风险具有重要意义。笔者认为：

（一）要建立健全完善的税收法制体系。为提高立法层次，增强税法的权威性，一是加强规范性文件管理。做好审核把关、报送备案和前臵审查工作，促进税收规范性文件的制定符合法定程序和权限。二是全面落实税务政务公开制度。全力推进政务公开，除涉密和特殊要求外，需公开的执法事项与工作内容，都要对社会公开，接受社会监督，促进行政效能的提高。三是尽可能地将税收行政法规上升为税收法律；为适应经济全球化和WTO的要求，我国在统一和完善内外两套税制的基础上，要进一步完善现行税制；开征与市场经济要求相匹配，对经济发展和调节分配不公起积极作用的新税种。

（二）要加强协调建立健全护税协税网络。要多于地方政府加强沟通，在地方政府层面，作好税收政策法规宣讲员，防范出现与税收法规相抵触的地方性规范文件，对于已出现的必须及时向上一级税务部门汇报。力求社会广泛支持，努力构筑税务部门与社会各界及广大纳税人的和-谐关系，协调各方面的关系，争取社会各界对税收工作的理解和支持，才能有效保障税收执法和税务干部的安全。同时税务执法人员要依法行政、规范权力行使。依法、合理行使自由裁量权，严格按照法定的程序、步骤、方式和时限行使权力、履行职责；努力克服执法随意性，尽力避免违法、违规行为的发生。

（三）完善执法考核健全监督制约机制。要大力推行和完善税收执法责任制，就是要加大执法监督制约机制，加大内部惩处力度。要做好岗位职责与工作流程的适配，规范各执法岗位及上下环节之间有效衔接；完善税收执法责任制考核体

系，健全执法监督机制，做到岗责清晰，考核指标细化量化，因人设岗，按事定岗，岗责相吻，明确考核指标，规范考核评议，严格过错追究，规范执法行为、从源头上防范税收执法风险，做到奖惩兑现不走过场，真评实考化解风险，并通过整顿提高不断完善达到保护干部自身的目的。

（四）提高-干部综合素质提升执法质量。提高执法人员的执法风险意识和新形势下以人为本的紧迫感与自我加压意识。有效办法是加强业务培训，提高执法人员素质。税务机关应统筹兼顾，有的放矢，有针对性地加强税务人员的政治教育和业务技能培训，尽可能地提高税务人员的综合素质。要对税务人员进行“法治”教育和“执法风险”警示教育（组织观看执法案例警示片），深化执法干部执法风险的意识，使其对自己的工作有一个更高层次的认识。

（五）加强法律救济防范执法风险。法律救济是指对执法人员在行使执法权时因种种原因而产生的执法偏差所导致被执法者的伤害或权益受到侵害及财产损失需通过法律途径给予名誉恢复或经济补偿的一种维权行为。具体途径主要是通过行政复议、行政诉讼及行政赔偿等法律救济手段。如何应对行政复议、行政诉讼及行政赔偿等法律救济措施，是正确处理严格执法与优质服务矛盾的具体体现和有效途经，正确处理好组织收入与依法治税关系中执法主体与纳税人矛盾关系的集中体现，是保护纳税人权益的有效渠道。

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防范税收执法风险的几点思考2017-04-21 09:42 | #2楼

税收执法风险，指的是税收执法过程中潜在的、因为执法主体的作为和不作为可能使税收管理职能失效以及这种作为和不作为可能对执法主体和执法人员本身造成伤害的各种危险因素的集合。当前，在税收管理工作中，如何更好地强化税源控管，规避税收执法风险是税务机关面临的一个重要问题。

一、当前税收执法风险的形式

（一）作为类风险。是指税务执法人员在其工作岗位上已尽力而未尽责或因工作疏忽、业务技能综合素质等因素无意中给纳税人造成伤害与损失以及税收执法人员廉政防范意识不强而渎职失职从而面临的行政或刑事处罚等风险。主要表现在：一是税收管理风险。如税务登记不准确、纳税人性质认定错误、减免税划分不准确、定税程序不严格、欠税公告不及时、税率执行有错误、行政许可擅自扩大范围等。二是税收检查（含纳税评估、巡管巡查、税务稽查、税务审计（外资企业）等）风险。

（二）不作为类风险。是指税务执法人员在其位不谋其政不事其责所造成的执法偏差的不作为风险。此类风险主要体现在基层税务分局，如对新生专业市场，当地政府为了打开局面，吸引投资，培养人气，而制定了一些与税法相悖的扶持优惠减免税费的政策条文，其实税务执法者明白清楚其与国家税法不相符，而由于当地政府有意识地要求执法部门不介入管理，税务执法人员也只好出于当地政府的任务压力而“视而不见”地无条件遵从；再如欠税清理，当地政府为了保护某一类企业，政府则要求绥清或不清，税务执法人员也只好“听之任之”。诸如此类，无意中给税收执法者增加了“不作为”风险。

（三）税收法制体系不完善的风险。存在着地方规章制度与税法相抵触的执行政策风险。一是税务机关内部，规范性文件的制定未严格程序、多不规范。如为落实上级文件精神，有些地方往往会结合所谓的实际制定更加详细、更加具体的操作办法和规定，无意中增加了“弹性执法”的随意性。二是当地政府为了从本地区小团体利益出发，而巧立名目制定了与税收法律法规相违背相抵触的地方性规范性文件（又称土政策），而导致税务执法人员“不作为”带来的一系列风险。三是现行税收法律法规中，真正意义上已立法的只有三部，其余皆为法规条例及规范性文件。

（四）税收执法人员综合素质的风险。执法者本身素质与新时期要求不相适应。主要是个别税务执法人员素质不高把握政策不牢，运用法规条文不准确，廉政防范不强而渎职失职等自我保护意识不强，从而面临的行政或刑事处罚等风险。以人为本的现代企业特别是大型企业（尤其是外资企业），会计及管理人员甚至大多数为学士、硕士，博士，可称之为精英阶层。就个私企业或个体创业者中高学历精英者也不乏其人，而他们则一般处于被执法者的客体状态，其对世事的洞察力、对法治社会的热烈追寻及对法的了解与掌握并不亚于当今的执法者主体。如果在这样的被执法者群体面前，我们的执法者却因受教育程度、思想观念及知识水平跟不上形势发展的需要，或者说在某些方面还不如被执法者的素质的话，我们的执法效果就会产生明显的负效应，执法风险就不可能也无法避免。

二、税收执法风险的成因分析

（一）税务人员执法风险意识不强。基层部分税务人员没有足够的执法风险意识，在执法工作中自我保护意识淡薄，执法思路不清晰，造成执法漏洞和过错。

（二）执法人员素质有待提高。基层人员业务学习积极性不高，加之大量税收行政规范性文件不断修订更新；基层人员业务不精通、不熟练，工作方式简单粗暴，处理事务的能力较差。

（三）执法权力制约机制有待完善。征、管、查相对独立，权力相对集中到部门，同时部分岗位权力过于集中，法律法规赋予了税务机关一定的自由裁量权，一旦税务人员未严格履行职责，就可能导致风险。

（四）执法监督有待加强。目前的执法监督体制主要是以事后监督为主，而事前监督和事中监督较为薄弱，特别是税收执法各岗位之间以及执法过程中各环节之间缺乏相互监督和制约。

（五）税收执法环境尚待优化。目前全社会依法纳税意识还有待提高，有利于税收执法的外部大环境还需优化。同时一些税收政策变化频繁，税务执法人员难以迅速掌握，税收管理也难以及时跟进到位。

（六）纳税人维权意识不断加强。基层一些纳税人虽然依法纳税意识不够强，但对自己权益的保护意识却明显提高，无形中增加了税务人员的执法风险。

三、

（一）强化执法人员自我保护意识。对风险认识上的片面性和不到位，其实是最大的风险所在。客观地讲，目前基层执法人员都有一定的风险意识，知道徇私舞弊、贪污受贿是违法行为。但是对于一些行政不作为、执法过错或工作不到位引发的风险认识不足。一些税务干部日常工作中勤勤恳恳、任劳任怨，但由于不能履行或者不能正确履行职责，虽然主观恶性不大，但仍要被追究刑事责任，这种教训是深刻的。因此，必须对执法风险有一个全面的认识，通过加强教育培训、学习《刑法》知识、交流执法经验、加大责任追究力度、及时通报案例等方式，进一步强化税收执法自我保护意识。

（二）提高税务干部执法能力和水平。建立一个提高执法能力与激励学习相结合的长效机制，实现税务干部从“要我学”到“我要学”的根本转变。把学习和实践紧密结合起来，学以致用。把学习的目的定格在提高执法能力，规避执法风险上。定期组织税收执法人员有针对性地培训，加强税收执法人员对新法规新问题的把握和应对能力，使税务人员能够积极应对经济事项和税收政策的变化。

（三）严格控制税收执法权限。按照税收征收、管理、检查、处罚、复议分离和制约的原则，进一步明确税收执法权的行使界限，防止越权执法或滥用执法权。建立征管查互动机制，在各部门明确分工、各司其职的基础上，依托网络信息共享，实现良性互动，形成“及时发现问题，及时反馈问题，及时沟通信息，及时进行查处”的高速运转机制。

（四）严格规范税收执法程序。对税收管理的各个环节进一步细化，明确税收管理每一环节的方法、步骤、时限等，并严格要求，确保落实。同时着重加强“关键点”控制，做到有的放矢，将执法风险控制到最低。

（五）健全税收执法监督机制。一是加强内部监督，落实监督责任，突出对税收执法工作中风险高发环节的专项监督，建立各部门、岗位和个人之间的权力分配和相互监督制约机制。二是加强外部监督，推行政务公开，提高税收工作的透明度，畅通社会监督举报渠道，认真对待来信来访。三是完善事前防范机制。定期对执法行为及重点环节进行审查，提前发现隐患问题，及时进行弥补和修正。四是实行税收执法人员的定期交流制度，避免久任一职或久居一地而产生的风险。

（六）优化税收执法外部环境。一方面要建立健全协税护税网络，加强与协税护税部门的沟通协作，定期与公、检、法机关召开协调会，与财政、工商、审计、发改委、银行、电力部门密切配合，加强信息沟通。进一步健全群众协税护税组织体系，在集贸市场、村、街道等建立群众协税护税组织，并落实举报税务违法案件奖励办法。另一方面要加大对诚信纳税的宣传力度，增强纳税人的税法遵从度，普遍提高全社会的依法纳税意识。

作者单位：淮阳县国税局霍黎明高尚华简强

一、当前税收执法风险的形式

（一）作为类风险。是指税务执法人员在其工作岗位上已尽力而未尽责或因工作疏忽、业务技能综合素质等因素无意中给纳税人造成伤害与损失以及税收执法人员廉政防范意识不强而渎职失职从而面临的行政或刑事处罚等风险。主要表现在：一是税收管理风险。如税务登记不准确、纳税人性质认定错误、减免税划分不准确、定税程序不严格、欠税公告不及时、税率执行有错误、行政许可擅自扩大范围等。二是税收检查（含纳税评估、巡管巡查、税务稽查、税务审计（外资企业）等）风险。

二、税收执法风险的成因分析

三、

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