基于农民增收的农村土地制度变革研究

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基于农民增收的农村土地制度变革研究

近几年来, 城乡居民差距在进一步拉大。1978年, 城市居民人均收入相当于农村人均收入的2. 57倍。在改革开放的初期, 城乡收入差距趋于缩小。然而从1986 年开始, 城乡差距又开始扩大。1996 - 1997年期间有所缓和, 1998 年以后差距再一次拉大。1999 - 20003年我国城镇居民家庭人均可支配收入分别为5854元、6280元、6859. 6元、7702. 8元和8472元; 而农村居民人均纯收入分别为2210. 3元、2253.4元、2 366. 4元、2475. 6元和2622元, 城镇居民收入分别是农村居民收入的2. 65倍、2. 759倍、2. 90倍、3.11倍和3. 23倍。但这还仅仅是可统计的收入差距。国家统计局一名原副局长在谈到2001年的城乡收入差距时就指出, 城乡收入差距表面上是3：1, 但是如果扣除农民的实物收入和用于第二年的扩大再生产开支,就可用于商品性消费的货币收入而言, 城乡居民收入差距应为5：1左右。如果再把城市居民的一些隐性福利、优惠折算成收入, 中国城乡居民收入差距可能达到6：1[1] 。更值得关注的是, 不但农民收入大大低于城镇居民, 而且农民收入增长的速度也大大低于城镇居民。连

基于农民增收的农村土地制度变革研究

续几年来, 我国农民人均纯收入增长徘徊在2%至4%左右, 远远低于城镇人均纯收入大约8% 的增长。中国要完成工业化、城市化和现代化的进程, 却严重受制于“三农”问题特别是农民的低收入水平状况。历年来, 社会各界人士对农民收入问题都提出了很多的对策, 如农业产业化经营、减轻农民负担等, 但都收效甚微。我们认为, 要在短期内缩小城乡收入差距,就必须找到一个大幅度提高农民收入的“井喷点”。这个点只能是土地制度的改革, 因为土地是农民的安身立命之本。

一土地制度变迁与农村经济兴衰、农民收入的关系

观诸历史, 王朝更替、社会生产力的兴衰, 莫不与土地所有制有着直接或间接联系。新中国成立前后的土地改革、合作化运动这些引发社会生产力和生产关系剧烈变革的重大事件都缘自于土地制度的变迁。1950年6月, 中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国土地改革法(草案)》, 确立了土地改革的总方针, 规定废除地主土地所有制, 实行农民土地所有制, 使农民无偿地获得了小块土地, 农民拥有土地的所有权和经营权。这次土改, 满足了农民对土地的要求,消灭了封建地主土地所有制的剥削, 解放了农村生产力。农民个人劳动的成果, 除了上缴部分公粮外, 全部归自己所有,从而激发了农民的生产积极性, 农产品产量有较大的增长。在土地改革后, 农业生产的组织形式经历几次大的变化, 最早是农民私有、农民经营,而后根据当时的发展需要, 开始了以家庭经营为基础的生产互助组, 即农民土地私有、集体经营的方式,这又进一步解放了农村生产力, 增加了农民收入。但由于这种土地产权制度建立时间过早过快, 违背了群众的意愿, 尤其是在1958年, 农村普遍建立了“一大二公”的人民公社制度, 即把农民土地私有、集体统一使用的土地产权制度, 改革为集体所有、统一经营使用的农地产权制度, 这种农地产权严重挫伤了农民的生产积极性, 农产品的供给出现持续不足和下降趋势。20世纪80年代我国农村实行土地集体所有、家庭经营,

即农村集体土地实行联产承包责任制, 实际上是把土地的使用权“责任”到2. 3亿个农户。这种制度神奇般地调动了农民的生产积极性, 极大地释放了我国农村生产力, 农业产业结构得到调整,农村经济商品化水平提高,粮食产量上升,由《中国统计年鉴》的数据可以得知,1978年是30476.5亿斤,1980年为32055.5亿斤, 增长了5. 18%。1985年达到37 910. 8亿斤, 增长了18. 26%。随着农村经济的发展,农民生活水平不断提高。1988年, 农民收入达到544. 9元, 比1978年增加411元, 是前29年增加总额的3.6倍,平均每年增长15.1%, 是建国40年来农民生活水平提高最快的时期。可见, 土地制度的改革是农民增收的重要途径。

二我国现行土地制度的缺陷是制约农民收入增长的关键

现行的农村土地制度, 很大程度上解决了农业生产激励不足的问题, 加速了农业要素资源的配置, 短期内产生了巨大的制度绩效。但是, 随着社会主义市场经济的发展, 农地制度存在的缺陷已经成为制约农村经济发展、影响农民收人提高的一个重要因素。

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1. 农村土地所有权归属不明确, 主体缺位

我国《土地管理法》规定, 农民集体所有的土地依法由村集体经济组织或村民委员会经营管理, 已经属于乡(镇)集体所有的, 由乡(镇) 农村集体经济组织经营管理, 农民个体对农村集体土地是无权占有的,乡(镇)村是国家和政府的代表。由此可知, 我国目前的农村土地管理制度是国家或集体所有, 农户使用。农村土地集体所有是通过集体组织领导作为代理人实现的, 从理论上和政治上讲所有权非常明确, 但实际上形同虚设。在集体的名义下, 谁是土地的实际所有者是不明确的。不仅如此, 就是集体作为土地的经营管理权主体地位也是含糊不清的。譬如, 法律上所指定的集体经济组织经历了农业生产合作社和人民公社、生

产大队、生产队三级组织, 乡、村、组等形式。现在乡一级设有乡政府, 村一级设有作为农村基层群众性自治组织的村民委员会, 它们是不是集体经济组织? 如果乡政府定位成纯政权机构, 它不直接对农村土地权发挥作用, 那么, 村民委员会显然不能说不对农村土地权发挥直接作用, 因为村民委员会在土地权上的功能是十分强大的, 村民委员会常常作为基层政权在农村的延伸而替代了集体经济组织的职能,法律并没有对集体经济组织和村民委员会的职能作出明确的界定。所以, 集体土地的经营管理权主体也是一个模糊的抽象概念。正是这种土地权主体的不明晰, 导致了农民将土地集体所有理解为国家所有。土地产权关系模糊性说明: 一方面, 农民通过承包获得的土地使用权不但具有很大的不确定性, 而且只是使用权的一部分权利; 另一方面, 农村经济组织的土地所有权实际上也是整个所有权中的一个不正确的部分。正是这种不明晰的土地产权制度, 使农民不可能有“主人”之心、之责、之权,从根本上影响了农民对土地的稳定预期, 并降低了农民对土地的利用效果。因为在没有对土地生产力具有稳定预期的条件下, 农民不可能对土地进行长期投入, 也不会积极开拓土地资本增殖的各种途径, 相反, 一些人会对土地进行掠夺式使用。

2. 土地产权不明晰, 对农民权益保护不当

农村集体土地所有权主体虚位, 所有权事实上经常由乡村干部行使, 不能对来自政府方面的侵权行为进行约束, 农民的土地经营权没有明确的法律规定。由于土地产权不明晰, 所有权侵蚀使用权, 从而导致使用权功能残缺, 农民土地权益被侵蚀。表现在:

(1)有些乡、村两级干部, 随意调整承包地

一些地方政府为了“政绩工程”不惜非法征用农村土地,导致土地利用上的短期行为, 如只搞临时性的小型水利, 不搞大型基本水利工程; 只重视一年生

农作物, 不重视多年生农作物和林业的发展。可以说,目前我国大部分农村在大型基础设施方面都是在吃计划经济时的“老本”, 这种“竭泽而渔”的生产方式虽然在短期内使农户的收人实现了最大化,但长期来看却阻碍了农民收人的提高, 甚至会使农民收入下降,并且导致生态环境的恶化。

(2)土地征用制度不合理, 农民土地权益受损一是征地权的适用范围扩大化, 大量经营性项目借助公权征用土地。现在谁都想打土地的主意, 谁都可借“开发”之名征用农村集体土地, 以地谋财, 用地越多,政府手头越活,个人发得越快。近年来, 不少地方城镇建设扩张无度, 开发区、大学城遍地开花, 城市不分大小, 相互攀比建大广场、大市场、大马路。从县到乡, 不顾条件争设各类开发区或工业园区, 竞相低地价招商引资,有钱有权的部门, 抢着圈大院、盖大楼、建“中心”等。二是征地程序缺乏理性。征地制度具有强制性,征地中有决定权的当事人无非是三家: 地方政府官员、商人、村支部书记或村委会主任,农民不仅没有决定权, 甚至连话语权都没有[2] 。三是征地补偿不合理, 征地费用层层截留。根据我国《土地管理法》规定,征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费和安置补助费的标准, 分别为耕地被征用前3年平均年产值的6倍和4- 6倍, 两项之和, 低限是10倍,高限是16倍,最高不得超过30倍[3]。从实际情况看, 现行征地补偿费用标准, 不管是低限还是高限, 都远远不足以使被征地农民保持原有的生活水平。按照我国东部地区一般耕地年产值每亩800元计算, 土地补偿费和安置补助费两项之和不过8000 - 12800元, 就是达到法律规定的“不得超过”的30倍, 也不过每亩2万多元,仅相当于普通公务员一两年的工资收人。除了少数经济发达地区和大城市郊区, 不少欠发达地区和多数基础设施建设项目的征地补偿标准都是取最低限, 有的甚至还远远低于最低限。就是这样低的补偿费用,能到农民手中的也只是一小部分。浙江省一项调查显示, 被征用的土地收益分配格局大致是: 地方政府占

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20%-30%,企业占40%-50%,村级组织占25%-30%, 农民仅得5%-10%[4], 拥有土地承包经营权的农民所得甚少。如此低的补偿费用, 使失地“下岗”农民生路无着。据了解, 从1999年实施新的《土地管理法》以来, 沿海地区“失地农民”已有上百万人, 这些人多数是原来比较富裕的郊区农民, 现在却大多成了种田无地、上班无岗、低保无份的边缘群体。按照《全国土地利用总体规划纲要》, 从2001-2017年, 全国还需安排非农建设占用耕地1850万亩,其中90%以上为集体土地需要被征用。按照目前全国人均水平和现阶段每征用1亩耕地大约造成1. 4个农民失去土地进行测算, 非农建设占用耕地1850万亩, 将有近2600多万农民失去土地。如果不改变现行的征地补偿标准和分配格局, 社会保障制度又不对这部分农民加以保护的话, 将会有相当大一部分农民陷人收人下降、生活困苦的境地。

3. 土地分配“均田制”, 土地资源流动滞后, 规模效益不高

农村现行土地制度基本上是以人口作为分配土地权利的依据, 是一种福利性的“均田制”分配。我国现有农业组织有两个显著特点: 一是以分散的家庭经营为主体; 二是规模小, 平均每个农户经营的耕地面积只有8. 33亩, 农民每人占有耕地仅2. 07亩, 而且多数分布在9- 10块地上。由于其经营规模小, 组织化程度低, 资金投人能力不强, 科技创新能力低下, 导致农业劳动生产率低, 农产品的国际竞争力不强。

4. 农村土地使用成本增加, 土地收益下降, 导致土地抛荒现象严重近几年出现的卖粮难和居高不下的土地承载的负担, 以及土地制度中使用权流转的政策不明确, 使土地的收益大大下降, 严重挫伤了农民对土地的感情。在一些地方出现了责任田没人负“责任”, 部分农田抛荒的现象, 这种抛荒现象在一些中部传统产粮区表现得尤为明显。例如,江西省从1999-2001年上半年,

土地抛荒面积逐年上升, 分别为103. 5万亩、114. 5万亩和94.4万亩, 常年抛荒分别为33.8万亩、40. 8万亩和30.4万亩。据江西中部某县农业局的统计, 截至2002年年底,全县土地抛荒面积为56009亩,涉及17930户农户。湖北省近年来土地抛荒面积和涉及农户呈上升趋势,该省1999年耕地抛荒面积占耕地总面积的3.39%,到2000年上升到5.18%,其中常年抛荒59.2万亩,占总抛荒面积的31.9%,涉及42.47万农户[5]。在四川省,尽管土地抛荒的面积不大,但也出现农民不愿意承包土地的情况。土地抛荒严重,使种田户和乡村两级负担加重。有的地方为了完成上级下达的各种税费征收任务便把抛荒地的负担转嫁到种田户头上, 进一步挫伤了种田户的积极性。如安徽省巢湖市居巢区黄麓镇跃进村, 1999年平均每户负担农业税58元,2000年把全村491亩抛荒地的税费负担转嫁给种田户,每户平均负担增至75元, 净增17元[6]。土地抛荒还会造成耕地退化, 粮食产量下降, 严重地影响国家的粮食安全。因农民不愿意种地而出现的农地抛荒现象, 是农民收入增长缓慢、农民负担沉重的一个综合反映, 也是农村土地制度设计缺陷的一个重要表现。

三我国农村土地制度改革的若干建议

我国目前处于家庭联产承包责任制推行以来的第二阶段, 改革的重点应努力克服现存的土地制度缺陷。土地制度改革必须始终坚持抓住市场取向、明晰产权、行政分权、放松管制、体现公平等核心内容不放。

1.以市场导向和科学发展观为指南设计新的土地产权制度

(1)进一步“虚化”农村土地的所有权制度, 强化经营权

土地产权是与土地有关的各项权利。建立稳定、明晰和有保障的产权制度是土地产权界定所要解决的问题。土地产权问题是中国农村改革的基本问题。关于

我国土地产权制度改革主要有以下几种观点: 土地国有化、土地私有化、土地集体所有制、土地股份合作制、多元土地所有制、淡化土地所有权强化土地经营权等。根据我国社会主义市场经济的具体情况和变革土地所有权的具体要求, 我们认为, 我国不能实行农村土地私有制, 土地私有不仅会遇到巨大的政治和意识形态的障碍, 还会引起严重的社会问题。也不宜实行农村土地国有化, 其理由是: 一是如何将土地收归国有? 若以无偿剥夺的方式将集体土地收归国有,将引起社会的动荡;若以收买方式实现土地国有, 国家财力难以承受收买集体土地的巨额赎买金。二是土地集体所有具有一定的刚性, 形成了路径依赖, 农民难以接受土地的国有化。此外, 实行土地国有化需要重新界定产权, 制度变迁的成本较高, 社会风险较大。三是对农业的发展不利。绝对地租和级差地租随土地的国有而收归国家, 这势必会挫伤农民生产的积极性。农村土地所有制改革的方向应该是以市场导向和科学发展观为指南, 遵循进一步“虚化所有权, 强化经营权”的思路进行。具体来说, 就是继续实行土地的集体所有制, 但要严格限制所有权功能, 明确规定任何集体组织及负责人, 不经农民集体协商和授权, 都无权以农民代表的身份处置土地, 特别是转让土地、买卖、抵押、租赁, 土地经营权转让和买卖的当事人和决策者是农民个人, 其他任何人和组织都无权干涉。转让和买卖主要应采取市场交易的方法。

(2)具体界定承包经营权, 完善农村土地的承包权制度

农户通过与集体签订土地承包合同, 取得土地经营权之后, 是一个相对独立的经济主体, 拥有土地承包经营权, 在承包期内可以依法转让(转包)、出租、抵押、入股、继承, 可以根据市场供求关系按价值规律实行流转。同时对承包地的流转必须严格限制, 不得随意改变用途, 也不得抛荒或掠夺式经营, 否则,村民委员会可依法收回土地承包权, 并对当事人进行处罚。要建立规范的地租、地税制度, 从根本上解决农村各级行政组织随意征用土地及农户向集体经济组织

交纳村提留、乡统筹的不确定性和不稳定性等问题,依法通过地租形式实现土地所有者的收益权, 通过税收手段调整土地的收益分配, 逐步以市场机制实现对承包土地的配置。

(3)明确农地产权主体, 赋予农民家庭长期稳定的土地

使用权和完整的农地使用权在改革农村土地的使用权方面, 要引入市场机制,切实放活农民的自主经营权,让农民根据市场经济的实际需要,种植相应的农作物。要引入价格机制和竞争机制, 保证农地效率的最大发挥。同时, 政府应加以引导, 避免农业的盲目投放和过度竞争。

2.大力推行租赁经营、抵押承包、有偿转让、投标承包、土地股份经营等农业产业化的有效组织形式,进一步完善农村土地经营制度由于原有的家庭联产承包责任制存在弊端, 各地在探索土地制度改革的实践中, 又出现多种土地经营模式。我们认为应该大力推行租赁经营、抵押承包、有偿转让、投标承包、土地股份经营等农业产业化的有效组织形式。

(1)租赁制

租赁制是家庭承包责任制中土地集体所有、家庭经营,改变为集体所有、家庭承租经营, 将集体和农户的关系由发包和承包的关系变为出租和承租, 将两权分离建立在租赁制基础上。

(2)有偿转让土地使用权

家庭联产承包责任制的最大优越性就在于充分调动了直接生产者的劳动积极性,这一优越性并未丧失。农村土地使用适度的变革应以完善家庭联产承包责任制为基点,间接稳妥地进行。目前最为可行的一种办法是实行土地使用权的有

偿转让,将土地承包权与耕作经营权相分离。土地有偿转让是土地的耕作经营权,即使用权,而不是土地的承包权。这有助于保护农民拥有集体成员的权利,也使农民不至于丧失作为最后赖以生存的土地保障。有偿转让土地使用权包含两个层次的内容:第一个层次是集体对农户的有偿转让;第二个层次是农户间的有偿转让。农户之间的有偿转让土地, 既不会触动现行的家庭联产承包责任制,又可以自发的形成土地流动机制, 把土地集中到有种田积极性的农户手中, 避免长期从事非农业生产的农户、农村干部家属、老弱妇孺等无力经营土地者撂荒弃耕或粗放耕作, 有利于土地资源的合理配置, 是目前条件下实行规模经营的最好形式。

(3)土地股份经营

土地股份经营是深化土地经营制度改革的一个重要方向,它是指农户将土地长期使用权折合成股本参与各种合作组织、农业开发及规模经营等,并按大小定期领取土地股东收益。土地股份经营一方面可以发挥土地的社会保障功能,农户一旦通过土地入股,即使在年老生病时仍可获得稳定的土地股本收益;另一方面, 土地股份经营又有助于土地的流转, 促使农民剩余劳动力的转移。事实上, 我国经济发展地区性差异很大,土地经营具体应采取什么样的方式和形式应视具体情况而定。东部经济相对发展较快的地区可以采取与经济相适应的方式; 对于中西部相对落后的地区应在政府的指导下有效地进行。

3.建立规范的农村土地使用权流转机制, 加快土地使用权市场的发育土地使用权的流动, 本质上是土地产权的再配置, 其目的是减少土地资源浪费, 提高土地生产力, 优化配置土地资产。当前, 应改变土地统一由行政调整的做法, 建立市场化的土地使用权流转机制。土地资产产权交易交由市场进行配置, 可减少在行政调整下的一系列开支, 市场会通过价格、供求、竞争信号自发调节土地使用权, 从效率低的农户向效率高的农户流动, 实现土地转让的公平

性和竞争性。首先应明确产权交易范围, 要改变集体土地所有权只局限于集体向国家的单向纵向流动的格局, 应超越社区所有制的范畴, 允许土地所有权在集体经济组织之间包括土地股份合作企业之间进行流转, 这样就能在更大范围内实行土地集约经营和规模经营, 提高土地经营的劳动生产率和土地生产率。同时要加强土地使用权交易立法。要对土地使用权交易市场、交易评估机构、交易主体、交易价格、交易程序、交易各方的权利义务作出明确的法律规定, 建立起土地使用权流转规则。

土地使用权流动机制形式主要有: 一是互换, 承包人将自己承包的土地与其他人所承包的土地相互调换; 二是转让, 承包人将承包的土地及承包合同规定的权利义务全部转让给第三者, 由第三者代替向发包方履行承包合同; 三是转包, 承包人将自己承包的土地全部或部分转由第三者进行经营; 四是入股, 承包人以自己所承包的土地与某一公司或企业联合经营; 五是“四荒”拍卖, 集体经济组织将“四荒”地(荒山、荒滩、荒坡、荒沟) 的使用权进行拍卖, 谁购买, 谁治理, 谁受益; 六是反租倒包, 即在农户保留承包权的前提下,由集体组织把农户承包的土地反租回来, 再集中地转包给其他承包人。

4.建立合理的征地补偿和利益分享机制, 保障农民权益

(1)明确界定公共利益, 控制土地征用范围

依据外国经验和我国的实际情况,“公共利益”严格限定在国防军事用地; 国家政府机关及公益性事业研究单位用地; 能源、交通用地;公共设施用地; 国家重点工地; 水利、环境保护用地等。明确进入市场交易和土地征购的用地类型,主要包括: 收费的高速公路、国道、公路、市场化医院、学校、养老院等需要强制土地征用的项目;生产型企业用地;经营服务业用地;房地产开发企业用地等。

这些用地类型要在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下, 通过公开的市场交易取得土地使用权。

(2)制定合理的征地补偿标准

征地补偿是失地农民在城市化进程中能获得的最直接的经济效益,是农民最重要的生活来源, 同时也是最容易引发征地矛盾的焦点。因此,寻找政府、征用地主体、失地农民间最佳的利益联结, 建立合理的征地补偿和利益分享机制,是解决失地农民问题的关键:一是要用法律来确定征地补偿安置标准以保证足额到位,并根据农村经济发展和农民收入增长的实际逐步提高使用土地的补偿标准; 二是坚持市场化方向,根据市场决定建设项目占用土地的补偿价格。

(3)规范土地征用程序

为保证土地征用工作顺利开展, 增加透明度,防止土地征用的腐-败行为, 应建立公开、公平、公正和高效的土地征用管理体制和程序。建立一种机制, 使感到不平的农民在召开解决争端会议之前有权提起申诉,以便迅速消除农民的不满情绪, 以同时保障农民的权益。

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