困境与出路农民增收的制度反思

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困境与出路农民增收的制度反思

“三农”问题一直以来是我国经济与社会稳定发展的重点，而农民增收问题是核心问题，无论是各级政府部门还是农业界学者都在积极研究和探索破解农民增收的难题。党的十六大以来，中央更是连续出台了6个中央1号文件目的是为了建设社会主义新农村，增加农民收入，提高农民生活水平。但是从实施效果来看，农民收入增长问题并没有得到根本性转变。本人认为，制约我国农民收入增长的根本原因之一就是由于历史原因造成促进农民增收存在的诸多制度方面的问题。这不仅影响了农村和农业的健康持续发展，而且不利于我国整体经济的可持续发展。

困境与出路农民增收的制度反思

一、从制度上破解农民增收难题的必要性

改革开放30多年以来，我国经济发展在取得”中国奇迹”的同时，农民收入的总量大幅度增长，人民生活水平也有大幅度提高，但是农民收入增长过于缓慢一直是国家发展的一个难题。受2017年的

金融危机的影响，农民增收问题面临极大挑战。首先，为应对金融危机，国家推出4万亿元人民币拉动和扩大内需的政策。虽然4万亿的一系列措施有效地缓解了部分突出矛盾，但是由于我国特殊的城乡二元分割户籍制度，大量资金偏向于稳定与促进城市发展，这样很有可能进一步拉大现已很严重的城乡差距，不利于国家经济的可持续发展。

其次，在金融危机的冲击下一些沿海中小企业以及乡镇企业经营困难或倒闭，企业减薪或裁员现象普遍，大批农民工失去工作岗位，光至09年上半年就有近2500万农民找不到工作，严重影响了农民工就业和增收。雪上加霜的是由于近些年城市化进程加快，不少城市周边地区的农民耕地被政府和开发商强制征收，根据我国法律规定，农民只享有土地使用权，对于土地被征以及不合理征地补偿机制，农民无力也无处反抗，最终演变成失地农民。据统计，从1987～2001年全国非农建设占用耕地约200多万hm，2000至2017年的非农建设占用耕地计划指标是123.33万hm。估计到2030年，”失地农民群体”将从目前约4000万人剧增至1.1亿人。这些人不仅没有享受到土地增值收益和城市化带来的成果，反而既当不成农民，也当不成市民，处于种田无地、上班无岗、低保无份的”三无”的尴尬境地，逐渐沦为城市化进程中的边缘人和弱势群体，不利于我国构建社会主义和-谐社会目标的实现。

最后，农民想解除自己的困境，寻求政府帮助比如上访，但是大多政府部门采取”大事化小，小事化了”政策；想转为自主创业苦

于无人、无财产能担保而获取资金支持，生活得不到改善，从而对政府和社会产生极大的不满，降低了政府公信力。这些问题的存在是我国维护社会发展与稳定的巨大隐患，不利于共-产主义目标的实现。

二、我国农民增收的制度约束

从上述当前的种种情况看来，我国在促进农民增收的道路上受到诸多制度上的约束，但是归结起来主要有以下四个：

（一）土地产权产权不明，经营流转不便。

改革开放以来，国家推行家庭联产承包责任制，农民享有土地使用权，但是土地的所有权与处分权归集体所有。现在问题在于现在多数农村，集体经济组织已经名存实亡，导致各级政府、乡和村集体都可以对农民的土地进行处分。随着国家经济的发展，常常会出现一些乡镇干部和村干部借工业和城市化建设的机会，美名其曰加强农村建设，随意解除土地承包合同，私自频繁调整土地承包期限，甚至卖掉农民耕地，只给与农民极小部分补偿。这种不合理的征地用地办法，不仅剥夺了农民的土地使用权，也侵吞了农民出让土地的大部分所得利益。这些现象让我国农民对土地使用缺乏安全感，失地农民人数逐年增加，生活处境艰难。

我国现行的家庭联产承包责任制是将土地分成不同等级的小块等按人口或劳动力比例根据责、权、利相结合的原则分给农户经营。在一定时期调动了农民生产积极性，促进了农村经济的发展。随着农村经济的改革与发展，家庭联产承包责任制使得农民土地的分

散，加上土地经营流转不畅，不利于发展规模经济和提高生产效率，束缚了土地资源的有效配置，不利于农民增收。

（二）城乡二元分割，资源分配不合理。

城乡分割的户籍制度在我国实行已经实施了40多年。每个人一出生就被明确划分为”农民”和”城市居民”，身份有着明确的划分。根据这个明确划分使得公民在接受教育、就业、社会保障等方面有着”天然”差别。虽然随着市场经济的发展以及城市化进程的加快，这种户籍管理有所松动，但由于我国农民人数众多，户口开放过快会导致大量人口涌入城市，给社会稳定带来隐患等客观形势的影响其基本制度并没有改变。依附在户籍管理制度上的一系列城乡资源配置不合理现象没有得到改善，相反城乡差距日益扩大。这严重限制了农村劳动力的流动，造成了农民和城市居民在受教育、就业、培训和社会福利等方面的种种不公平待遇，造成农民较城市居民的科学文化素质普遍低和思想观念落后，是阻碍农民收入的增加的根本性因素。

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（三）金融制度不健全，农村经济难开展。

目前，服务于农村市场的金融主体主要有农业银行、农业发展银行和农村信用社。但是在市场经济条件下，只有农村信用社在农村是真正传导支农倾向信贷政策。问题在于国家并没有在政策上给农村信用社创造良好的发展环境。农村信用社普遍存在产权不清、治理结构不完善的问题，在硬件设施、经营管理、业务品种、人员素质、服务功能等诸多方面尚不能与农村经济发展的实际需求相适

应。而且农村信用社独立核算、自负盈亏，近几年商业化倾向严重，为了谋取利益，资金大量流向相对收益较高的城市里的工商业。这些年来的频频亏损让经营日渐困难，面对广大农村市场对资金需求迅猛增长，就单纯的资金供给方面，尤其是面对农业产业化以及小城镇建设的大量资金需求，它的调动资金十分有限。而对一些经济落后地区的农户因经济基础差、自有资金少，急需通过贷款方式解决农业生产资金，但农民不能用房产以及承包地抵押担保以及农户之间怕负连带责任而不愿相互担保，加之手续繁琐，使得扶持农户生产的联保贷款业务实际上难以开展。这些造成农民创业资金难以筹集以及乡镇企业难以抓住机会发展，农民创收难。

（四）行政管理有差距，缺乏有效监督。

目前我国大力提倡村民自治制度，有利于农民合法权利与利益的维护，但在社会实践上，乡镇政府没有处理好自身与村民自治的衔接和互动，认为村民委员会是自己的下属行政组织，导致时常出现越权管理，比如直接干预村两委的选举。此外，一些乡镇政府领导政绩观错误，在村内大操大办”面子工程”，”政绩工程”，这些工程对农民并没有实际好处，甚至有些地方随着领导的变更，形象工程也不同，劳民伤财，农民不堪重负。

所谓山高皇帝远，乡镇镇府与村民自治缺乏相应有效地监督，农民社会地位的低下，他们的呼声和要求常常得不到社会各界的关注，更难得到各级领导干部的重视。这也使得农民的利益和收入难以得到维护和增加。

三、农民增收的制度供给

农民增收已经收到严重阻碍，有效地制度供给是促进农民增收的关键，从制度上破解农民增收难题迫在眉睫。

第一，深化改革农村土地制度，明确土地产权，完善经营体制，增加农民家庭经营性收入。土地既是农民谋生的主要手段，更是农民进行投资、积累财富以及在代际间转移财富的主要途径。因此，本人认为要加紧进行土地制度创新，用法律法规界定集体所有即土地产权归村民委会所有，并尽可能赋予农民永久的土地承包权，根据依法自愿有偿原则，完善我国土地承包经营流转市场体制。农民根据承包规定拥有自己的耕地、宅基地使用权，可以依法通过转包、转让等形式进行土地承包经营权流转，并可以用于抵押和继承。用法律保障其土地经营所得利益，使农民成为土地真正的主人和受益人。

应加快改革目前的不合理的征地制度，实行最严格的耕地保护制度，切实保障农民合法权益。国家在严格控制征地规模的基础上，改革征地制度，完善征地程序，并及时给予农民合理补偿。政府对土地的征用，引入市场机制，并借鉴国外市场经济国家有效做法，把土地的市场价格作为对农民征地后的补偿依据，征地安置费和土地征用后的增值收益则作为主要资金来源，用来保障失地农民的基本生活和生产就业，尽量减少农民损失。

第二，消除城乡二元分割，实现城乡统筹一体化，合理配置资源，

增加农民转移性收入。户籍制度已经成为城市化和社会发展的严重阻碍，陆学艺认为户籍制度迟改不如早改，但本人认为不可搞一刀切。首先，我们应该尽早采取措施，”渐进式”--逐步消除户籍制度，形成统一开放的户籍制度。同时，积极推进农村人口向非农化转化以及加快城镇化进程，使农村人口不断向小城镇和城市转移和集聚，逐步实现农村大多数人口居住在小城镇和中小城市，有效减少现有农户和自然村落数量，从而大幅度减少直接从事农业的劳动力数量。

其次，在逐渐消除城乡二元分割的同时，建立与完善覆盖全国的社会保障体系。完善农村最低生活保障制度，让孤、寡、老、残等生活困难者能过上温饱生活。巩固与发展新型农村合作医疗制度，提高医疗保障水平，坚持大病住院保障为主，门诊医疗保障为辅原则，逐步解决农民看病难的问题。农村各地严格执行义务教育，控制学校乱收杂费现象，提高农村教育水平。加大农村财政支出，在农村建立城乡一体的养老保险制度，建立农业风险基金，加强农村基础建设，设立农民免费参加就业培训点等，提高农民科学文化素质。政府要根据农村实际情况制定惠农政策，促进农民转移性收入的增加。

第三，重塑农村金融体制，促进农民创业和乡镇企业发展，增加农民经营性收入和工资性收入。要对农村金融体制改革，建立一个真正为农民和农业服务的金融机构，必须有政府政策扶持。首先，国家给予农村合作社一定的财政投入和免税政策，减低其风险。比

如减免农民小额贷款营业税等，不仅可以减轻信用社负担也可利于农民的小额贷款，走出困境。其次，对农村合作社本身进行改革，可以考虑成立新的或是重组农村信用社，加强硬件设施、完善经营管理、增加业务品种、提高人员素质、提高服务水平。以政府为后盾，提高农村合作社的信誉，吸引农民储蓄或贷款。最后，政府利用政策鼓励和引导如农业银行、农业发展银行等其他银行对农民创业以及乡镇企业进行信贷服务，主要用于当地发放贷款，拓宽支农再贷款发放范围。

第四，改革农村行政管理制度，加强监督，保障农民的合法权益，促进各种收入的增加。根据党的十七大报告提出，”深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”。因此，国家必须用法律手段明确界定乡镇政府和村民自治之间的权利与事务，明确乡镇政府指导村民委员会工作和村民委员会协助乡镇政府工作的原则、内容、方式、法律责任和配套机制，同时指出村民自治要在维护村民合法权益的同时，接受合法的乡政管理。有效促进村民自治，改变村的自治严重受乡镇政府束缚的局面。

加强法治建设，使农民可依法对乡镇干部以及村干部的行为进行监督，促进干部行为规范化、程序化、民-主化与科学化，达到保护农民的合法权益的目的。完善村民直接选举制度以及保障农民的选举权利，使能真正代表农民-意愿的村民当选，从而达到”自我管理，自我服务”的目的，让农民有充分的表达自己意愿的权利，扩大农

民的政治参与和经济参与，促进农村民-主管理制度。

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