学习考察杭州调研总报告旅游产业

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学习考察杭州调研总报告旅游产业

旅游业是杭州城市形象的“金名片”。相比杭州，南京在旅游发展战略、旅游管理体制、城市旅游功能、重大项目建设，以及扶持政策方面，都有明显的差距。“十二五”期间，杭州瞄准“国际重要的旅游休闲中心”加快推进，我们仍处于争创“国内一流旅游目的地”的负重爬坡阶段。旅游产业发展的差距，归根结底，是城市功能品质、城市现代化的差距。学习杭州经验，把发展城市旅游作为增强城市综合竞争力、缩小城市差距的重要突破口，我们提出如下对策建议。

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一、以大旅游发展战略为指引，积极塑造城市特色品质

2001年《杭州市城市总体规划（2001—2020年）》明确了“现代化国际风景旅游城市”定位，实施“旅游西进”战略，并成为全市经济社会发展五大战略之一。自此，杭州、市政府以“大旅游战略”为导向，连续实施了旅游西进战略、旅游国际化战略，从西湖的“一枝独秀”，发展为“三江五湖一山一河一溪三址”的全面开发和开放，拉开了城市大旅游发展框架。十一五期间，实施了西湖、西溪、运河（杭州段）综合保护工程，城市核心资源生态环境极大改善，城市大旅游品牌得以强化。2011年，作为杭州产业转型顶层设计的《杭州市十大产业发展总体规划》正式提出，休闲旅游产业位居第二，进一步明确了旅游“战略性支柱产业”和“现代服务业龙头产业”地位。杭州通过强有力的、市政府政策引导、支持，激发旅游经济巨大潜力，带动相关产业和特色潜力行业的繁荣，从中获得多重收益，包括拉开城市框架、提升环境品质和土地价值、促进对外开 — 1 —

放和招商引资、推动新农村建设和精神文明创建工作等等。借鉴杭州经验，我们建议：

1、将旅游产业作为国民经济的支柱产业。“做大旅游产业，促进经济增长”是杭州加快发展的一条重要路子。2011年，我市旅游总收入1106亿元，旅游产业增加值357.7亿元，占全市GDP的

5.83%，已经具备了支柱产业的条件。彰显南京特色和优势，在城市竞争之林中脱颖而出，突破口之一在旅游业，关键点在旅游产业的跨越发展。建议将旅游产业确定为全市国民经济的支柱产业，来谋划十二五期间的又好又快发展，提高认识，集中投入，大力培育，下决心彻底改变长期以来南京旅游业发展面临的包袱沉重、体制不顺、建设乏力、宣传不足等问题，以“大产业定位、大手笔谋划、大投入发展、大资源整合、大品牌打造”，实现旅游产业的跨越发展。

2、将旅游产业作为现代服务业的先导产业。根据国际上的研究，旅游大概涉及国民经济的109个行业，按照国内的实际操作，旅游工作涉及39个部门，旅游业每创造1元钱收入，可以间接创造7元钱社会财富；旅游业直接增加1个就业岗位，可以间接带动5个人就业，可谓“一业兴而百业旺”。建议进一步发挥旅游产业在统筹城乡经济协调发展、推进城乡产业结构调整中的先导作用，确立旅游产业作为现代服务业的“先导产业”，加快旅游与文化创意、美食、会展、医疗、保健、演艺、工艺美术等行业的互动发展，通过大产业融合战略，促进多元旅游业态整合，增强综合服务能力，延长产业链，带动综合服务经济发展。

3、强化“旅游即城市，城市即旅游”的发展理念。城市的竞争是硬实力和软实力的综合较量，杭州的经验表明，旅游业在彰显城市文化特色、提升城市功能品质、增强城市综合竞争力上有着巨大的 — 2 —

能量。建议实施“城市旅游化”战略，以“国际、国内一流旅游目的地”为目标，把城市作为“大景区”整体打造，加大特色街区和城市旅游综合体建设，持续推进景区环境综合整治，实现景区与城区融合发展。实施“旅游全域化”战略，以城乡统筹为引领，充分发挥主城“古都文化”、环城“休闲度假”、郊区县“美丽乡村”的独特魅力，打造一批具有“城市品牌”意义的旅游拳头产品，带动产品体系的优化提升，构建全域化旅游产业格局，进而带动城市功能、产能的整体提升。

二、以旅游管理体制改革为重点，不断优化城市旅游发展机制 2001年，杭州、市政府成立市旅游委员会，职能包括常规职能和市旅游商贸系统14大牵头协调功能。市旅游商贸系统由市旅委牵头，西湖风景名胜区管理委员会（市园林文物局）、市贸易局、环保局、工商局、西湖博览会办公室（会展办）、杭州商业资产经营公司、杭州旅游集团有限公司等9家单位组成。2012年，新一轮三定方案加强了旅委综合协调，以及旅游安全、应急救援等职责，并首次将“旅游休闲业”写入旅委职能，扩大了旅游部门权责范围。目前，市旅委内设8个工作机构，下属旅游质量监督管理所（执法支队）、旅游形象推广中心、旅游信息咨询中心和旅游特色潜力行业发展中心等事业单位。市推进旅游国际化工作领导小组办公室、市“旅游西进”工作领导小组办公室设在市旅委。2011年，杭州市级财政安排旅游发展资金3.1亿元，其中宣传促销经费9000万元。各区县（市）相应设立旅游发展资金，大多在1000万元以上。市区县建立了层层考核的工作机制，设立专项扶持资金和考核奖惩办法，仅旅游西进专项资金拟立项扶持项目就约100个。杭州经验告诉我们，具有创新和示范效应的旅游管理体制建设是杭州旅游业健康、协调、稳步发展的有力保障。为此，我们建议：

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1、成立南京市旅游委员会。南京是旅游资源大市，旅游业潜力巨大，在政府主导型大旅游发展战略指引下，理应要有职责充实、统筹有力的旅游主管部门。建议在大部制改革成果的基础上，将市旅游园林局升格为市旅游委员会，落实、市政府对城市旅游发展重大问题的决策，明确旅游主导型的风景区、公园的归口管理，强化在重大涉旅城建项目、风景区环境整治、历史文化区域保护改造工程上的管理权限；赋予牵头协调相关部门和行业的职能，加强对城市旅游产业发展的指导、管理、组织、协调力度；增设休闲旅游发展中心（事业单位），加强对城市休闲行业、旅游度假区建设的管理职能，从“行业经营管理”提升到“产业运行管理”。

2、增加旅游发展资金投入。2011年，南京市级旅游发展资金3000万元，不到杭州的十分之一；今年增加至5000万元，但仍不足于杭州的五分之一，在扶持企业做大做强、引导景区提档升级上相对乏力，而郊区县旅游发展资金差距更大，最多的江宁区发展资金仅相当于杭州最少的区县（市），有的区县连20万元发展资金都无法落实。建议一方面，通过优惠政策解决景区、公园发展的历史欠账和新增负担，由市、区财政解决公园事业单位绩效工资资金压力，实现轻装上阵、良性循环；另一方面，逐年加大市区两级旅游发展资金，发挥财政资金的杠杆作用，特别是落实郊区县旅游发展资金管理办法，积极扶持乡村旅游加快发展。市级资金重点导向重大项目引导、景区基础设施和城市旅游公共服务设施建设；新设对旅游商品研发、文化旅游创意、旅游装备品制造等相关行业的专项扶持资金。

3、加强区县旅游工作目标考核。我市郊区县生态环境优越、旅游资源丰富，随着城乡统筹工作和新农村建设的加快推进，郊区县 — 4 —

基础设施建设进一步完善，道路交通畅通，巨大的市场潜力一触即发，但存在旅游景区建设水平低下、乡村旅游品质不高、新建项目同质化、重点项目进展缓慢等问题。建议以差异化、特色化为发展目标，以加快旅游景区、乡村旅游和休闲农业、旅游基础设施建设为考核重点，建立区县旅游工作绩效分类考核机制，纳入市政府对区县政府的年度考核目标。

三、以重大旅游项目为抓手，提升城市旅游核心竞争力

杭州对旅游项目规划、建设等方面给予重点扶持。十一五期间，杭州集中力量投入300多亿元，实施了西湖、西溪、运河（杭州段）综合保护工程，推出了以西溪湿地、西溪天堂、京杭大运河（杭州段）、千岛湖、湘湖、良渚大美丽洲等一大批休闲度假旅游产品。杭州率先提出了“旅游综合体”概念，如南宋御街中山路国际旅游综合体、西溪天堂国际旅游综合体、西溪湿地国际旅游综合体、千岛湖国际商务度假中心旅游综合体、休博园旅游综合体等，涉及旅游、文化、商业、酒店、房地产等多个产业，对于集约土地资源，集聚城市产业，提升土地价值，打造特色新地标，营造充满活力和人气积聚的市民文化休闲活动中心区具有重要作用。在项目品质和特色上，杭州旅游集团投资的西溪天堂、商贸集团投资的印象西湖等项目取得了巨大成功。2011年，杭州旅游在建项目114个，计划总投资945亿元，累计完成投资375亿元，实际完成投资98亿元。杭州经验告诉我们，以资源为优势、以文化为特色、以重大旅游项目为载体，打造国际级旅游品牌产品，是增强城市旅游竞争力的必由之路。为此，我们建议：

1、抓住核心优势资源，打造文化旅游精品。山水城林、古都文化是南京城市的特质，但是缺乏整体打造和整合宣传，优势资源的核 — 5 —

心价值还没有充分发挥。建议坚持积极保护方针，坚持文化展示和综合利用的开发导向，以金陵文化、伟人文化、佛教文化为支点，以历史文化代表片区为载体，打造“世纪精品、传世之作”。建议重点推进以孙权展示馆、黄册库、蒋王庙、玄武湖历史文化展览馆等为代表的中央公园项目；以明皇宫遗址保护性开发、宝船遗址公园等为代表的大明文化项目；以长江路民-国文化旅游特色片区、民-国建筑修缮保护、下关大马路民-国风情街等为代表的民-国文化项目；以老城南历史文化街区改造、夫子庙文化轴线建设、熙南里历史街区建设等为代表的特色旅游街区项目；以云锦博物馆、六朝博物馆、中国科举博物馆等为代表的文博场馆项目；以建设金陵大报恩寺遗址公园、佛教名寺集群、修缮金陵刻经处等为代表的宗教文化项目。

2、组建全市旅游投融资平台。缺少旅游投融资平台，是制约我市旅游资源实现大整合，打造大品牌，实施大旅游开发战略的主要原因。建议在依托旅游园林系统优质资产的基础上，整合部分国资酒店、景区资产，组建市旅游投资集团，以旅游综合体建设、旅游演艺市场开发、新建主题公园等为投资方向，有效贯彻、市政府发展大旅游产业的要求，推进政府主导型旅游建设项目，引领全市旅游资源开发，填补休闲旅游产品空白。

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3、推进旅游产业转型升级。旅游产品的生命力在于“休闲文化”，加快休闲旅游产品建设是旅游产业转型发展的快速通道。建议以近郊休闲旅游带建设为抓手，坚持高起点规划、高标准建设、高强度投入、高效能管理，以争创国家级旅游度假区、现代服务业集聚区为目标，重点做好汤山省级旅游度假区、浦口“一山三泉”、高淳“国际慢城”、金牛湖旅游度假区建设，通过产业集群式、项目立体式开发，建立以“休闲旅游度假区—旅游 — 6 —

风情小镇—旅游特色乡村”为框架结构的旅游发展格局，合力推进休闲度假基地、旅游综合体、特色休闲街区建设，加快近郊区域从单一观光游向观光、休闲度假、会议奖励、生态疗养“四位一体”转变，与主城古都文化特色相呼应，加速城市旅游产品转型升级。

四、以迎青奥为机遇，加快实施城市旅游国际化战略

2004年，围绕“建设现代化国际风景旅游城市”的城市发展战略目标，杭州、市政府在全国率先实施《推进杭州旅游国际化启动方案》，提出营造高质量的国际旅游环境，打造国际旅游市场上知名度高、竞争力强的旅游产品，提供符合国际惯例的旅游服务等具体20条举措，全市各部门分工负责；2017年，杭州启动新一轮旅游国际化行动方案（2017—2011），以“东方休闲之都，生活品质之城”为推广品牌，以国际旅游休闲中心和国际会议目的地为核心发展方向，以功能国际化、产品国际化、营销国际化、管理国际化、服务国际化和环境国际化为六大重点领域，实施30项具体行动计划，分工部门进一步扩大。2012年起，杭州提出以建设“国际重要的旅游休闲中心”为核心，积极推进第三轮旅游国际化战略（2012—2017），并将具体目标、实施步骤、推进举措纳入全市综合目标管理考评。2017年“杭州世界休闲博览会”、2017年“上海世博会”成为杭州加快旅游国际化进程的重要节点。杭州经验告诉我们，发挥旅游国际化在城市国际化中的先导作用，以全球的眼光审视城市的各项水平，以国际惯例与标准构建城市功能环境，能够有效地提升城市国际竞争力。2017年青奥会对南京旅游国际化水平将是一次集中检验，为此，我们建议：

1、推进城市旅游环境国际化。城市旅游环境是城市软实力的一个重要方面，包括人文环境、法治环境和服务环境。建议大力引导

市民强化开放理念、了解国际惯例，营造主客共享、友好待客的氛围。着力提升旅游城市市场秩序规范水平，畅通外语投诉渠道、服务热线以及援助体系。加快口岸建设，完善服务功能，重点是禄口机场、火车南站国际服务功能，设立旅游集散中心和旅游咨询中心。着力加快国际会展设施建设，吸引高层次国际会议落户南京，提升会展旅游和节庆活动的国际化水平。着力推动智慧景区建设和景区国际化服务水平提升，实施旅游志愿者计划，扩大多语种标识系统的覆盖面。加快旅游交通指示标识和多语种解说系统建设。

2、推进旅游产品国际化。旅游产品国际化重点在特色，关键在品质。建议借力青奥会，服务青奥会，向国内外游客推出适合不同文化背景的旅游产品组合，包括“世界遗产”、“古都文化”、“民-国文化”、“民俗文化”、“美食南京”、“金陵佛都”等专题文化线路，以及体育旅游、温泉旅游、中医药保健、休闲疗养等专项旅游产品。着手实施“外国游客专项旅游计划”，转化社会资源，提升观览品质，展示文化特色，培育若干个“国际化景区”、“国际化访问点”、“国际化特色区块”，推出适合国内国际市场的旅游演艺项目，吸引入境旅游者，延长逗留时间。

3、推进旅游营销国际化。旅游营销国际化要反映城市文化、经济、商贸、旅游等对外开放的整体形象，增加国际知名度。建议学习杭州经验，组建市城市形象推广中心，针对国际市场开展多种形式的常态化促销宣传。实施“大媒体宣传、大市场营销”策略，与全球核心传媒、国际知名网络建立合作关系，针对主要客源市场，大手笔、大力度提升南京旅游城市形象。实施“多部门联合、大企业联手”的宣传方式，外宣、文化、旅游等部门共同编制统一的城市形象宣传资料，开展部门联合促销，避免各职能部门单打独斗，浪费资

源，形成不了气势。鼓励部门、企业利用各种对外招商、友城交流、国际会议等机会，共同做好城市形象宣传。

五、以国家级风景名胜区为试点，着力健全严格的项目审查制度 2017年6月，《西湖风景名胜区建设项目立项审查联席办公会议工作程序》和《西湖风景名胜区建设项目联合执法程序实施意见》正式实施。联席会议由市旅委、市发改委、市建委、市规划局、杭州西湖风景名胜区管委会（市园林文物局）、市国土资源局、市环保局等单位组成，市旅委负责牵头。文件明确了60多平方公里的西湖风景名胜区内，任何单位和个人新建、扩建、改建（包括翻拆建）的项目，都必须经过“三委四局”联席会议审查同意后，再按照基本建设程序报相关部门审批。项目批前审查阶段由市旅委牵头，项目审批阶段以及项目批后监管阶段都应征求联席会议意见，不按规定处理的，任何单位不得审批，工商、财政、卫生、环保等单位不得批准其经营行为，电力、供水、燃气等部门不得通电、通水、通气，金融机构不得发放贷款。该程序执行以来，西湖风景区范围内环境得到良好净化，景观形态得到良好保护，建设项目得到有效控制，甚至一些省级及部队违规项目都得到有效遏制。

南京应借鉴杭州经验，把重要风景名胜区作为城市名片，用好、建好、管好，必须执行严格的项目审批制度，让优质资源为民所用，为民所享。建议以钟山国家重点风景名胜区（“紫金山—玄武湖”中央公园）为试点，在其范围内，按照总体规划要求，实施严格的项目立项审查制度，完善建设项目公示制度。设立由住建、规划、国土、环保、旅游等部门参与的联席会议制度，每个单位都有一票否决权，依照规定程序，合理安排旅游基础设施和配套服务设施，与旅游休闲无关的建设项目实施拆多建少，严格控制数量和规模。严

加管控风景区周边建设活动，可按1公里为界，在其视觉走廊控制范围内，原则上不再审批高层建筑，保护核心景区天际线。

六、以政策法规为保障，全力推进旅游产业健康发展

杭州高度重视立法工作和执法体系建设，营造良好的城市旅游发展环境。2017年《杭州市旅游条例》正式实施，十一五期间，杭州、市政府出台了一系列针对旅游产业专项政策意见，包括《关于促进乡村休闲观光旅游业发展的若干意见》、《杭州市人民政府关于加快杭州旅游业发展的若干意见》、《关于印发杭州十大特色潜力行业行动计划（2017—2011年）的通知》、《关于进一步加快旅行社发展的若干意见》，《关于印发杭州市培育发展具有国际竞争力的大企业大集团五年行动计划的通知》、《杭州旅游目的地环境秩序管理实施意见的通知》、《关于推进旅游产业城乡一体化发展的实施意见》等等。杭州做到了“年年有举措、件件有落实”，如旅行社扶持，针对办发〔2017〕9号文件，专门下发了《关于进一步加快旅行社发展的实施办法（试行）》（办发〔2017〕1号），2011年旅行社专项扶持经费实际发放2000万元。在旅游执法体系建设上，杭州市旅游质量监督管理所（执法支队）为参公事业单位，30个编制，并挂“杭州目的地管理办公室”，联合11个职能部门，开展联合执法。各区县（市）普遍设立了质监所（执法大队），实现了对旅游市场的常态化管理。杭州经验告诉我们，旅游产业综合性强，其发展需要、市政府强有力的政策引导，形成政府主导、部门联动、企业主动、社会支持的发展氛围。

南京应借鉴杭州经验，建议在政策制定上，围绕发展城市大旅游的核心理念，突出重点、重在落实，针对入境旅游、特色潜力行业、高星级酒店、城市旅游功能设施建设以及扶持企业上市等方面

的“缺项”，高位制定专项的发展政策、实施计划和考核要求，协调职能部门和社会资源，共同推进。建议在执法体系建设上，要加快《南京市旅游条例》的立法推进工作，为进一步强化市场管理提供法律支撑。目前我市旅游质量监督管理所仅10名事业编制，13个区县仅高淳县1家设立旅游质监所，要面对年接待超过7000万人次的巨大旅游市场，力不从心。建议市旅游质监所按照参公事业单位设置，适当增加编制数；区县应该设立旅游质监所（旅游执法大队），按照“属地化管理、部门联合执法”的做法，加强对旅游市场秩序的监管。

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