关于现行海关稽查制度的几点思考

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关于现行海关稽查制度的几点思考

作为海关监管的延续，海关稽查制度现己成为现代各国海关普遍施行的行政执法手段，并在各国的海关立法中都已成为一项基本的监管制度。1994年，我国海关借鉴国外海关的经验，开始探索建立海关稽查制度。1997年1月以来，推行海关稽查制度是海关监管体制的一项重大变革，也是建立现代海关制度的重要标志之一。十余年来，稽查制度取得了骄人的成绩，海关稽查在扩大海关力，在查错、防弊、处罚、规范、教育、引导等方面发挥了职能作用，为促进经济发展做出了巨大的贡献。但是应该看到，由于稽查制度本身在发展过程中带有一定的个性化甚至是试验性质的特点，整体化和体系化程度欠缺的缺点一定程度上制约了海关稽查业务的开展。面对越来越高的要求，本文以稽查业务工作人员的视角，从微观角度审视现行海关稽查制度。

关于现行海关稽查制度的几点思考

目前，我国海关在系统性，适应性、开放性、现代性和国际趋同性方面与国外存在着不小的差距。现行海关稽查制度作为海关监管业务的重要组成部分，取得的骄人成绩有目共睹。但是由于海关稽查制度客观实际不断发展的需要，现行海关稽查制度在自1994年我国海关稽查制度推行以来，海关稽查部门在保障国家税收。维护进出口秩

序，促进贸易效率的提高，打击走私偷逃税行为方面发挥了重要的作用。与此同时，我国海关稽查法制建设也初具规模。根据《海关法》的规定，先后制定了《海关稽查工作暂行规定》等一系列规章制度，特别是随着1997年1月《中华人民共和国海关稽查条例》的颁布实施，标志着海关稽查工作法律框架基本形成，使海关稽查工作规范化和法制化水平向前大大迈进了一步。经过多年的发展完善，目前现代化的海关稽查已初具规模，相关法律法规日益完善，职责任务更加明晰，工作形式不断丰富，职能作用有效发挥，稽查已成为海关一支重要的管理力量。目前海关稽查已基本形成包括法律、行政法规、部门规章三个层次的法律体系框架，对于促进稽查依法行政，规范执法程序，保护管理相对人合法权益等方面发挥着重要的作用。

一、当前海关稽查制度存在的几点问题

随着海关稽查队伍和稽查业务成果的不断扩大，我国海关稽查的工作取得了较快的发展，但由于种种原因，也存在一些缺陷，究其原因，主要包括以下几个方面：

（一）海关稽查法律薄弱

海关稽查法律薄弱是多年来逐渐形成的，“非一日之寒”。从大环境看，与长期以来国家整体立法薄弱有直接关系，从小环境看，与立法工作重视不够有关。随着社会主义市场经济的逐步建立，社会各界对海关执法要求越来越高。情况越来越复杂，海关的压力也越来越大；另一方面，海关的手段不足，依据的法律法规不充分，立法滞后越来越突出。在业务工作中，越来越多的问题出现“无法可依”。虽然依法行政在前，贯彻政策在后，但由于各种主客观原因，在具体工作中，对“无法可依”的热点、难点问题，海关更偏重于运用政策手段来处理。因为通过制订政策，下发文件规范业务显得更加灵活、快捷、立竿见影；而运用立法手段，需要做大量的前期工作，需要经法定程序，复杂得多，困难得多。因此，海关系统逐渐形成重制订政策轻据不完全统计，仅改革开放以来，海关总署下发各种管理规定文件超过2000件，虽然，近年来对外公布的管理规定逐步增多，但仍有大部分未对外发布。这些文件大都涉及进出境当事人的权利义务，因

为是内部文件，当事人很难知晓，无所适从。作为规范，要当事人遵守，但当事人又难以得知，这种情况有悖于依法行政的要求。现行海关法律、法规中，大多数是实体性规定，而对程序性规定很少。相对而言。对海关执法的程序性规定比较粗疏，过于笼统，不利于执行。实体性规定和程序性规定在比例上畸重畸轻，构成不平衡。按照依法行政的要求。程序法定是一条非常重要的基本原则，是确保依法行政的重要保障。实体法解决的是行政机关拥有哪些权力的问题，程序法解决的是行政机关如何行使权力的问题。由于海关立法中程序性法条太少，一方面，导致各地海关行使权力的程序不够统一和规范。滥用权力的隐患很大：另一方面，导致海关在执法过程中，请示、汇报过多，容易滋生公文旅行和文牍主义。

（二）稽查业务多头管理，分工配合缺乏灵活性

海关的行政管理体制是典型的直线——职能式结构，业务与职能相互分开，原则上各类海关业务由职能处进行分管，同时按照不同地点下设隶属海关，每个隶属海关根据职能处的划分原则再设立不同的业务科室，接受不同职能处的分管。就海关稽查的重要内容之一——减免税货物的稽查而言，因为国家随着经济政策的调整的需要，减免税政策瞬息万变，用日新月异来描述也不为过。作为稽查人员，不仅要对先前的政策十分熟悉，对最新的减免税政策的了解也是至关重要的。但是一个减免税新政策，作为稽查人员，如果不是刻意寻找，根本无法得知，所以在稽查过程中，经常是新政策都开始实行了，但稽查人员由于种种原因还是知之甚少。这种由于不同职能分工与稽查工作灵活性无法配合的冲突，严重阻碍稽查水平的提高。海关的行政管理体制是我国目前大部分机关的组织结构，优点是既权责明确、垂直领导又设有专业化的管理分工，但同时也兼具直线式结构和职能式结构的缺点：事权分散、容易顾此失彼。再加上稽查、风险管理、企业管理这三个概念每引入一个，稽查业务涉及的就包含了这些重叠的内容。于是形成了现在的稽查业务可能要涉及三个职能部门管辖的情况。作为一个基层可是，每年都要接受大量的专项稽查任务，由于风险管理、企业管理和稽查是三个同级的职能处室，都可以向稽查业务

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部门下达专项任务，各个侧重的角度也不同。但就可能形成对于同一个企业，三月稽查处下达任务查加工贸易，六月企业管理处下达任务评定诚信企业，十月风险处下达任务又要查减免税的情况，给稽查部门乃至海关都戴上了效率低下的帽子。本来稽查部门就是一个后续管理部门，简单的说就是“前面通得快，后面管得住”。对于一个企业来说，稽查制度也应体现海关管理的严谨和严肃性，不应该三天两头上企业“找问题”。

（三）稽查人员对企业不配合稽查缺乏约束力

根据《海关稽查条例》的第十四条规定，稽查人员的职权有：查阅、复制被稽查人的账簿、单证；进入生产经营场所检查与进出口活动有关的生产经营情况和货物；询问有关的情况和问题。现实的情况是，大多数企业在经过了多年应对海关稽查工作实践的“磨练”后，对于稽查人员的权限了解透彻。对于存心隐瞒真实资料的企业，在稽查过程中，稽查人员只能是望洋兴叹，有的企业表面上服从稽查，对所有稽查人员要求提供资料，都主动配合的提供。但是上交的稽查资料显而易见是临时凑合的或专门应付检查用的。对于一个正常生产经营的企业，一年的销售只有一笔、管理费用两三笔，显然不符合企业正常运作逻辑的。但是对企业提供的资料，稽查人员在没有证据的情况下，无法武断的推断真伪。以实际工作为例，很多案件的查获，也具有一定的偶然性。有的是因为提供给海关的单据，用的是背面用过的打印纸反映了真实情况；也有的是无意中发现办事人员桌上放着的业务资料等等。因为稽查人员没有搜查的权力，也没有调查被稽查人电脑资料的职权，所以只能通过有限职能偶然发现的蛛丝马迹线索，判断企业是否存在问题，另外，依据《海关稽查条例》的规定，如果企业就是拒不配合海关稽查，什么也不提供，也缺乏有力的制裁措施。

（四）与其他机关部门的配合联系不够

因为稽查业务本身在发展阶段带有明显的个性化甚至是试验性质的特点，所以与相关业务的联系配合意识不强，整体化和体系化程度不高，而这一系列问题对稽查来讲是致命的，也是与海关稽查的本意背道而驰的，无论是稽查本身的制度建设和外部相关业务的配合机

制的建立，还是与稽查对象的权利义务明晰和法规制约，都有许多与稽查业务的发展不相适应的地方，我国的稽查制度在外汇追踪方面尚属空白，长期以来我国的外汇管理是通过核销报关单进行的，企业报关，然后凭商业银行汇款证明核销报关单。两者一般是一致的，如果报关单金额大于汇款金额也是可以核销的。现实的情况是：一般贸易低瞒报价格的企业，首先由有进出口经营权的外贸代理报关并向国外汇出一部分货款，再由真正的收货人通过别的渠道将其余货款汇出。随着国际贸易的迅速发展，伪造假的合同、发票变得越来越简单，有的国外供货商也倾向于与企业联起手来共同造假。如果能通过资金流向证实真实成交价格，是十分有效的。但是，海关与银行、外管、税务部门呼吁多年的互相联网，其实都没能实现，在各自的业务领域发现别的问题往往也互不通气。

二、稽查制度改革的几点建议

要解决上述问题，既要学习借鉴国外的先进经验，又要结合我国的国情和实际，应重点做好以下几方面的工作。

（一）转变观念，进一步重视和加强海关立法

“依法行政，为国把关”方针的提出和确立，是一场深刻的观念更新。海关把守国家经济大门，对全国执法需要严格的统一性和严肃性，实行垂直领导体制是必然选择。因此，贯彻新方针，必然要求各级海关领导转交观念，由过去更多地依靠行政指示、命令来领导业务、管理队伍，逐步转变为主要依靠法治手段，依照法定程序的方法，依法行政，以法治关，最终实现公正、廉洁、文明，为国把关的目的。各级海关领导都应重视海关立法工作，克服那种认为海关立法是国家权力机关和最高行政机关的事情，基层海关作为执行机构，无权立法，无所作为的思想。

进一步争取国务院和全国人大对海关立法的支持，努力实现同步立法海关不是立法机关，立法权属全国人大，行政法规的创制权由国务院行使。海关作为国家宏观调控和行政执法的重要部门，为了顺利实现进出关境的监督管理职能。更好地为国把关，应进一步争取全国人大和国务院对海关立法的支持，尽快解决海关立法滞后的问题，努

力实现立法与当前形势发展的同步，促进对外经济贸易和科技文化交往，保障社会主义现代化建设。目前，除海关自身加强立法信息、立法调研、立法预测和立法建议外，应进一步争取国务院和全国人大等立法机关的支持，尽快把党中央、国务院关于打击走私的重大决策精神上升为国家法律，尽快把国家对口岸管理体制的改革上升为法律，尽快修订《海关法》，尽快把海关过去比较成熟的管理办法、管理经验上升为行政法规，使法与政策，大-法与小法之间的关系更为协调，如2000年那次修订《海关法》明确了海关稽查的法律地位，为稽查提供了最基本的执法依据国，以及《海关稽查条例》的实施，对加强海关法制建设、完善海关执法的法律保障体系进出都具有重要意义。同步立法，指与所调整的社会关系同步而行的立法，当一种需要以立法形式加以调整的社会关系出现时，关于这种社会关系的立法调整的创议亦相应产生：当这种社会关系最终形成后，对这种社会关系加以调整的法律、法规亦相应出台。1998年9月我国决定进一步严厉打击骗汇犯罪后，仅两个多月的时间，全国人大会就通过了有关“补充规定”的立法，实现了立法上的同步。相比之下，海关立法更显得滞后，如中央关于严厉打击走私的决策出台后，相应的法律法规未能及时跟上，基层海关在打击走私飞艇和“蚂蚁搬家”方式的走私时，缺乏有力手段，打击乏力。长期以来，我国立法整体趋于滞后，而海关立法在整个国家的法律体系中，滞后的问题更为突出，造成一方面社会对海关执法要求很高，任务繁重：另一方面，手段不足，手段落后，经常处于被动状态。到处“救火”。要变被动为主动，变救火为防火，必海关稽查将立足时代发展需求，以促进经济协调发展，提高海关把关服务水平为目标，深入推进稽查制度改革。

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（二）建立账册标准，强化稽查职能

首先，要靠宣传来帮助企业树立起建立规范账册制度的意识，引起企业的高度重视，使企业自觉的把种多样的，例如，抓住企业年审时机印发宣传小册子随年审发放企业，开办讲座或培训班向企业主管及有关人员进行宣传讲解，在海关工作现场公告栏张贴宣传布告，在稽查案件过程中对涉案企业进行重点宣传等等。同时，规范企业账册

管理并非海关一家之事，它同样对国家财政、工商、银行、税务等部门意义重大。海关应把对政府部门的宣传和联系列入工作之中，以建立联络员制度、召开座谈会等方式，建立一个账册标准，强化稽查职能投资主体、经营性质和经营方式等的不同造成了企业财务处理的多元性，海关又有海关的特殊监管要求，如特别强调进出口数据的分离单列、会计记录上的数量金额并重以及商品记账单位与报关单位保持一致等等。没有明确规范的标准，很难做到公平、有效的管理。海关稽查部门要把规范企业账册作为自己的一项重要职能，可以在对各类海关监管企业进行调查了解的基础上，取得会计师事务所、经济专家等中介机构和专业人士的协助，并以邀请企业代表参与座谈、设置企业联络员和海关咨询员等形式与企业进行充分的交流与沟通，共同制订符合企业实际生产经营情况、进出口情况和适应海关监管要求的账册标准，并在实践中一方面加强指导和监督，一方面随时协调与完善，使之成为便利海关实施监管和促进企业守法自律的正规制度。

根据《海关稽查条例》及其实施细则的规定，企业未按规定设置和保留账册、单证的，海关应当制发《限期改正通知书》交被稽查人，途期未改的，由海关处以罚款。海关在实施稽查时，应加强对企业账册管理规范性的审查，严格依法行政，对不按规定建帐的企业，限期敦促整改，坚持稽查一家规范一家，以点带面，促进全关区企业规范账册管理落到实处。其次，《海关对企业分类管理实施办法》明确规定将企业账册管理的规范化程度作为对企业进行分类管理的标准之

一。但实践中，由于分类管理时间紧、任务重，海关很难在对辖内数千家进出口企业一一核实账册的基础上再予以分类定级。因此，在稽查过程中应着重对企业财务会计制度和票证管理制度的检查，发现有建帐不规范且在限期内达不到整改要求但已被评为A类的企业，实行一票否决，取消其A类资格，停止享受通关便利等优惠待遇，真正建立起一套以企业账册标准。

（三）拓宽信息获取渠道，建立数据共享机制

从多渠道获取有关企业经营情况真实而充分的信息，使稽查部门把对企业的监管建立在对企业的数据信息充分了解并予以信赖的基

础上，将大大增强海关管理的有效性。特别是针对“帐外帐”、假帐、虚帐存在的情况，海关稽查部门应加强与银行、外管局、国税地税、会计师事务所以及海关关税、保税等其他部门的联系，通过多种渠道获得企业真实财务数据和进出口数据的信息，并利用现代科技手段，加速实现海关各行政机关的电脑联网，共同建立数据共享和风险制约机制，各部门相互配合协作监督制约，使进出口行为在海关主管、企业白管、社会共管这一监管体系中，在企20世纪90年代，随着国际上海关现代化能力建设步伐的推进，海关管理思想发生重大转变，例如由“行政主导”向“客户导向”转变，由。“包打天下”向寻求合作转变，由单纯执法向注重。“把关”与“服务”平衡转变。在美国等一些先进国家的海关为履行客户导向计划，还在海关内部专设客户经理一职，客户经理专门负责几家或几家以上的企业，代表海关对企业一个时期进出口行为进行综合评估，并提出改进计划，对企业实施的是人性化的管理，既能使海关与企业的关系建立在相互信任的基础之上，又能使不规范行为得到预警和扼制，是一种非常有效的防范式的管理方式，值得借鉴。在管理资源有限而监管任务不足的矛盾越来越突出的情况下，适当利用社会中介组织是海关向社会寻求管理资源的有效手段和方法，同时也起到政府机构与公众利益等多方面与中介组织合作，取得好的效果。我们要进一步探讨与中介组织建立良好的配合关系，更好处理好与社会各方面的关系，达到海关与中介组织、企业的多赢。随着经济社会法制化建设的推进，进出口通关和企业财务会计管理愈加科学化规范化，稽查人员所接触的从业人员素质越来越高，一些大的正规的集团式企业的财会人员一般具有注册会计师资格，这些专业人士往往具有一定的法律意识、财会知识和社交能力，海关稽查人员要充分把握与这部分从业人员的交往的分寸，以诚信、诚实、诚恳的执法者形象赢得他们对海关稽查工作的信任与配合。实践证明，两者配合得好，与企业、海关及个人都有利，而配合的不好都受到影响。此外，针对某些小型企业人员不足、建帐困难的情况，还可联系代理记账机构，以降低其记账成本和提高记账质量，既能促进其规范运作、守法经营，同时也为海关监管提供了更为便利的途径

和更为准确的账册资料，实现海关执法、服务双重职能的共赢。

1997年《中华人民共和国海关稽查条例》发布以来已经经历了13个年头，十余年来，稽查制度取得了骄人的成绩，海关稽查在扩大海关监管时空、保障国家税收、查处进出口违法活动、促进企业进出口行为规范等方面取得明显成效。在一定程度上缓解了海关管理目标要求与管理资源不足的压力，在查错、防弊、处罚、规范、教育、引导等方面发挥了职能作用，为促进经济发展、建立健全现代海关制度发挥了积极的作用。但在海关大监管体系建设的新形势下，稽查职能有着一定的转变，以上是以稽查业务工作人员的视角，从微观角度对完善现行海关稽查制度的几点思考。

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