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城市垃圾处理市场化的体制改革方案策划
随着我国经济的高速发展, 城市化水平和人民生活水平的不断提高, 城市垃圾产量与日俱增, 由此而带来的环境污染问题日益严重, 城市垃圾处理已成为影响环境保护、城市建设、人民生活和可持续发展的重要因素。目前我国城市垃圾处理率为50%, 而真正达到无害化处理和循环利用的比率则更低。大量城市垃圾采用露天堆放或简易填埋处置, 对环境造成巨大危害。
为了更好的改善城市环境卫生质量，这里提出城市垃圾处理市场化方案，即在垃圾处理服务供给领域引入市场竞争机制，将原来由政府承担的部分公共职能让渡给市场，在服务啊我的直接提供方面减少政府的作用，增加社会其他机构作用，以达到提升公共服务质量的目的。
一、 中国城市的垃圾处理管理体系现状与原因分析
我国现行的城市垃圾管理体制基本是在计划经济体制下形成的，建设部负责全国的城市生活垃圾管理，各人民政府环境卫生管理处负责垃圾的各项处理工作。城市同市场脱节的计划经济管理体制，严重制约我国城市生活垃圾处理事业发展，主要表现在：
（1）在管理体制上政企不分，基本上完全依靠政府投入，缺乏自身活力。政府既要负责管理又要负责服务，结果既不能有效的实施管理，又不能很好的进行服务，这是现行管理体制最大的弊端。
（2）多头管理，各自为政，职责不清楚。各个利益主体在市场经济的大背景下，都在追求利益最大化，因而形成了多头管理、职责不清的局面。
（3）政府是唯一的负责人，资金投入与管理都是由政府一手包办，政府资金是污水和垃圾处理行业建设的主要资金来源.政府资金的主要来源是：城市维护建设税，公共事业附加费，国家预算内投资，各级政府拨款等可控资金，以及国外贷款，外资，其他收入等非可控资金；主要表现为中央或地方财政拨款，国债等形式。可见目前政府资金来源有限，形式单一。但是目前根据我国《预算法》的规定，地方政府不能发行市政债券，而且许多地区还不具备发放市政债券的实力与信誉。设立专项基金也是政府保证垃圾处理项目建设的重要途径，但是目前我国也没有设立污水和垃圾处理等类似的基础设施建设专项基金.
（4) 城市垃圾收运处理技术尚处于初始发展阶段，由于缺乏竞争机制，处理率低，处理效果差；城市垃圾收运机械及辅助生产设备陈旧，机械化作业水平低，设备不足，工人作业条件差，劳动强度高，生产效率低。所以很多中小企业没有能力独自建设符合标准的处置设施来解决城市垃圾问题。
我国城市生活垃圾管理落后的原因是多方面的，根本是现行的管理体制和运行计划制约着环境卫生事业进一步发展。具体为表现为以下几个方面：
（l）在管理机制上，我国目前的城市环境卫生体制完全是按照计划经济模式运行的，是在垃圾粪便清扫清运的基础上发展起来的，集管理职能和环卫作业为一体，政企不分，具有国有企业共有的缺点。随着环卫工作内涵的深入和外延的扩大，显得效率低、负担重，不能适应新形势的发展。
（2）在经费来源上，长期以来，城市环境卫生作为一项公益事业，完全由国家负担，成为政府部门的沉重包袱，缺少资金来源，完全依赖于是否重视，严重影响了城市环境卫生事业和资源化设施建设和运行管理，不利于城市环境卫生产业的发展。
（3）由于环境卫生涉及到社会的方方面面，传统的体制和政策使相关行业互相分割，缺乏统一管理和协调，影响了管理力度。由于没有有利的政策，废旧物资回收行业正处于萎缩状态，严重影响了城市生活垃圾的回收利用，不利于垃圾的资源化；由于不能有效的保障全社会采取洁净生产工艺，不利于垃圾的减量化。
二、 国外城市垃圾处理管理经验
首先发达国家具有一套的完善的环境法体系，城市垃圾处理方面在以垃圾减量化和资源化的前提下积极推进市场化的管理体制和运行机制。比如日本，日本是个资源贫乏的国家，为了合理、充分利用资源，保护环境，日本制定了一整套完备的构建循环型社会的法律体系。其完备的法规体系为垃圾分类回收提供了依据和指南。在垃圾处理工作中，日本的政府一直居于主导地位。政府在垃圾处理中主要承担两方面的工作：一是构筑严密的垃圾回收组织体系，确保完成该项
工作的人手；二是制定具体的垃圾回收细分目录。根据日本法律规定，都道府县政府负责制定垃圾分类回收的实施计划，基层地方政府市町村则根据各地的情况制定更为具体的实施细则，并承担辖区内一般废弃物的处置责任。
其次许多发达国家建立了与市场经济相适应的完善的城市垃圾处理体系，在国家技术经济政策体系的监督和指导下，形成了良性循环的发展机制。在绝大多数欧美国家，市场机制直接贯穿垃圾收运、处理的全过程，与政策的有机结合保证了市场机制的正常运行。
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典型的做法是城市垃圾的收运、处理作业由城市市政部门组织向企业招标。中标的企业与市政部门签订合同，在合同期内，垃圾处运、处理有该企业承担。比如美国，其为降低垃圾处理的成本，80年代以来，美英等国均开始普遍采用招投标制度将垃圾服务承包出去。美国对大约315个地方社区的固体垃圾收集的调查显示，私营机构承包要比政府直接提供这种服务便宜25%的费用，由独立的研究组织提供的报告显示私营机构承包使街道清扫费用节约43%。再比如德国，德国积极推行垃圾减量化和资源化，在垃圾处理上充分发挥行业协会的作用，也充分调动企业的力量，市场机制在垃圾的分类处理中得到充分运用。从20世纪70年代开始，德国城市生活垃圾分类处理逐渐由国家职能部门负责处理向由国家职能部门监督下的国有公司处理演变，最终发展到在国家职能部门监督下，由按市场经济配置的私人公司或含有部分国有股份的私人公司处理生活垃圾的新模式。目前德国生活垃圾处理系统中70%是完全私有化的企业或者是有部分国有股份
的私有化企业。
三、市场化方案下的三个子方案
1、BOT模式
（1）方案陈述
即以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设有关垃圾处理的一系列基础设施并对其及相应的产品与服务进行管理和经营。政府对该私人机构提供的垃圾处理服务的质量和价格可以有所要求和限制，但保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和私人机构分担。当特许期限结束时，私人机构按约定将其建立、发展的垃圾处理的一系列设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。
（2）可行性分析
BOT在城市垃圾处理中应用的可行性。首先由于资金缺口相当大，单纯依靠政府公共财政已无法实现垃圾处理目标。必须广开渠道，大力吸纳民间资本和外资。伴随着我国经济持续多年的快速增长，民间资本日益庞大，为BOT项目提供了稳定的资金来源；其次，BOT项目的实施带来了先进的技术和管理经验，为保证该工程质量和运营效益提供了坚实基础，使在更高层次上满足公众对垃圾处理项目的需求成为可能；第三，BOT项目操作的方式日趋规范化。使信息的透明度，决策的科学性、公平性有了显著的提高，增强了对BOT垃圾处理项目直接投资者和经营者以及贷款银行的吸引力。
BOT模式的缺陷在于具有一定的风险隐患。首先相关法律规范不
健全。我国当前还没对BOT项目专门立法，现有的相关法规各部门之间不协调、权威性差、操作不规范、透明度低，严重制约了BOT模式的应用；其次，授权主体不明确。代表政府行使授权和管理的授权主体各地区不尽相同。授权主体不同势必导致管理方式的不同，管理方式的不确定性使决策反馈，项目的后评价，项目建成后的跟踪管理，项目建设效率都很难得到保证；第三，政府和项目公司面临很高的风险。如政府面临的风险，一是当政府对垃圾处理基础设施的市场潜力和价格趋势把握不清时，可能对投资者盲目承诺较高的投资回报率，加大居民和政府负担。二是如果政府规划滞后和监管不力，容易造成民营企业的不规范参与和竞争，导致城市环境服务供给的不公平和无序问题，严重时，可能使政府丧失垃圾处理事业的控制权。三是承包商延误工期，投资超支，筹资困难；承包商破产或不可抗力终止合同，造成垃圾处理的基础设施不能如期建成并投入使用。四是少数不具备资金和技术实力的企业，为在建设期获取巨额收入，不顾建设质量和建成后的运行状况，采用不成熟的工艺和设备，把设施的运营风险全部留给项目本身，实际上是留给了政府。 再如项目公司面临的风险主要是政府不讲信誉和政策不稳定，它是民营企业介入环境基础设施领域的最大障碍和风险。
2、TOT模式
（1）方案陈述
即政府部门或国有企业将现有的、建设好的垃圾处理厂、垃圾拖运车等一系列垃圾处理设备或项目及人员以一定期限的特许经营权
和产权，通过公开投标的方式有偿转让给投资者，中标的投资者对其进行独立自主的运营管理，且全权享有经营过程中所带来的收益，同时承担经营中出现的亏损及相关责任。双方合约期满之后，投资人再将现有的一系列垃圾处理设备与项目交还政府部门。
（2）可行性分析
从本质上看，TOT模式是政府将垃圾处理基础设施租赁给民营企业的一种方式，租赁企业一次性向政府支付租金。通过TOT模式，政府可以回收设施建设资金，同时解决了运营问题。政府部门或原企业将项目移交出去后,能够取得一定资金，用以再建设其他项目。首先通过TOT模式引进私人资本，可以减少政府财政压力，同时可以提高基础设施运营管理效率。对于项目公司而言，由于其受让的是已建成且能正常运营的项目，不需承担建设期的风险，尽管投资回报率会略低于BOT模式，但对投资者仍有较大吸引力。而且TOT方式与BOT方式相比，TOT融资方式只涉及经营权转让，不存在产权、股权之争；其次有利于盘活国有资产存量，为新建基础设施筹集资金，加快基础设施建设步伐；第三有利于提高基础设施的技术管理水平,加快城市现代化的步伐。
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TOT模式的缺陷在于在将已建成的基础设施移交给民营企业，移交的过程实质就是把该项的产权和经营权买断给投资商。因此，政府首先要对基础设施进行合理估价，若估价过低，会造成国有资产的流失；估价过高，会影响投资者的积极性。TOT模式的缺陷是难以对基础设施进行正确合理的估价。此外，TOT容易形成垄断经营，投资商
直接和间接地提高价格，加重消费者负担，投资商在对基础设施经营管理期，为了获得更高的利益，不会将过多资金用于基础设施的维护和设备的更新，这也就加重了基础设施的老化。
TOT模式在一段时期内会存在着政府对项目经营的监管空白，对于垃圾处理这一服务性的公共事业，政府在空白期要承担服务失效的风险，因此，政府在采用这一方式的时候要充分考量其社会风险性和预防措施。
3、企业化改制模式
（1）方案陈述
即对生活垃圾处理设施运营和生活垃圾清运的事业单位，全面实行企业化改制，使其成为股份制企业，改“国”姓为“私”姓。具体的，在管理机制上，实行政企分开、政事分开，逐步转向由政府将道路清扫、垃圾清运、公厕管理、垃圾处理厂发包给管理公司、单位承包。政府管理机构只负责垃圾管理工作，而不参与具体的垃圾清理、处置等工作，重点抓好宏观管理，在政策法规上扶持，质量标准上指导，检查考核上把关，奖励惩罚上制约。各垃圾处理服务单位面向市场、面向社会，增加自我能力，完善多种形式的承包责任制，在注重经济效益的同时，提高服务质量，拓宽服务范围，满足社会对不同服务的需要。即形成由环保部门监督、环卫部门管理、专业公司提供社会化服务的管理模式，建立与社会主义市场经济相适应的城市垃圾管理体系。
（2）可行性分析
与传统的事业单位运营体制相比，企业化改制是通过引进市场管理机制来降低设施运营成本，提高运营效率，减轻政府运营的财政负担，并且有利于改善服务质量。但是，改制并不能减轻政府在筹措设施建设资金方面的压力。
与其他市场化模式相比，企业化改制是一种较稳妥和渐进的市场化方式。在我国城市污水和垃圾处理设施由事业单位运营体制一统天下的情况下，企业化改制应成为我国推进市场化的突破口和主要任务。对于这一点，国家计委、建设部和国家环保总局于2002年9月共同发布的《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（以下简称《意见》）明确提出：“现有从事城市污水、垃圾处理运营的事业单位，要在清产核资、明晰产权的基础上，按《公司法》改制成独立的企业法人。暂不具备改制条件的，可采用目标管理的方式，与政府部门签订委托经营合同，提供污水、垃圾处理的经营业务。”
在我国现有的经济、法律和社会条件下，温和的企业改制是较为完善的一种垃圾处理市场化改革方案，也是应用最广的一种方式。
综上所述，鉴于我国的市场经济体制还不完善，缺乏事业单位高度市场化经营的法律环境，因此，在垃圾处理事业市场化改革探索的现阶段，我们选择的是第三个方案，通过稳健的企业化改制来达到市场化经营目的，并逐步推进。
四、相关政策、法规的完备
目前我国城市垃圾管理的法规体系和监督体系与国外发达国家相比尚不够完善，执法还不严格。应该从多方面健全法律法规，推进
市场化进程。
首先建立相关政府和企业圾处理工作保护和监督制度
（1）实行市场化、企业化建设、运营和管理的城市生活垃圾收运、处理基础设施，免征土地占用税。
（2）从事城市生活垃圾收运、处理设施的专业化运营和管理的企业，其经营性活动免征所得税和营业税。
（3）政府每年向从事城市生活垃圾收运、处理设施的专业化运营和管理的企业给予一定的专项资金用于开发、引进先进的生活垃圾收运、处理先进技术。
（4）政府环卫主管部门根据企业与政府签订的垃圾处理协定，检查企业的处理工作是否符合规定。立法机构定期对政府和企业的工作进行监督检查
2、建立垃圾收费制度，推进垃圾运营企业化和市场化
垃圾收集、运输、处理要向企业化的良性发展轨迹必须要实行垃圾收费制度。目前这项制度在我国还没有实行。垃圾收集、运输和处理费用仍然由政府承担，成为政府的一个沉重的包袱，严重制约了垃圾处理的可持续发展。建立垃圾收费制度，须要从居民按居民面积，非生产性企业、事业单位按职工数量，生产经营性企业按垃圾生产量收取垃圾处置费用，逐步过渡到垃圾生产量收取垃圾处置费用。并逐步垃圾处置费用的收取额度，实现减少垃圾生产量的宏观效果。垃圾收费纳入地方财政，实施集中管理和专款专用，在不增加政府财政投入的情况下位体制改革提供资金支持。
盲目追求经济增长的倾向，环境问题已成为21世纪中国面临的最严峻的挑战。因此垃圾处理事业的改革刻不容缓，其根本是建完善的具有中国特色社会主义的市场和管理机制。但是城市垃圾管理体制改革是个动态理念，其理论和实践将会随着市场经济发展以及深化改革而进一步发展，期待我国垃圾管理体制在实践中日臻完善。
城市垃圾处理市场化方案2017-03-06 18:55 | #2楼
随着城市化的发展，城市所产生的垃圾日益增多，随即引来了一个问题——城市垃圾处理。现在人们的生活水平提高了，对一些高档耐用品的使用量会增加，这会不可避免地加大垃圾处理的难度。
现在垃圾的常用处理方法及优缺点如下：
1.露天堆放。此方法就是把垃圾简单地堆放在空地上，不做任何处理。因为这种方法的成本小，所以这种方法以前经常使用，特别是在偏远的地区。但是垃圾的露天堆放会占用土地，有的地方的垃圾场占地数亩，并且用的是宝贵的耕地。还有，露天堆放会使部分垃圾变质，变质的垃圾会发出令人难闻的臭味，这会招来苍蝇，苍蝇会传播疾病，对周边居民的健康有害。还有，一些含有硫的物质变质会生成剧毒气体——硫化氢，当硫化氢达到一定浓度时，会带来不可恢复的伤害，浓度特别大时会有生命危险。在露天堆放时，电池的电解液会外流。蓄电池的电解液是硫酸，硫酸会使土壤酸化，使作物无法生长。因为这种方法对环境的破坏大，所以现在一般情况下不使用露天堆放法。
2.深埋法。此方法就是挖深坑把垃圾埋起来，使其不占用地表空间。这种方法利用了土壤中的分解者——微生物，把垃圾深埋可以不使用地上空间，微生物也会分解部分有机物，也不会招来苍蝇，所以有的地区会使用这种方法。但是，微生物只能分解一部分有机化合物，像聚乙烯这样的有机物要四百年才能分解。还有，这种方法使废电池污染土地更加的容易，据研究，一节纽扣电池会污染60亿升水—— 1
这是一个人一生的用水量！细菌在地下危害会更大，一些垃圾中的细菌在土壤中会加速繁殖，然后可能会进入地下水，这会使水资源被无形的污染，有害居民健康。
3.传统焚烧法。此方法就是对垃圾进行焚烧，使其分解。由于焚烧炉占地小，又焚烧后垃圾便于清理，所以大部分城市选择了此方法。但是，有的物体是烧不掉的，像玻璃，金属。还有一些有机物燃烧会生成有毒气体，比如聚氯乙烯，在240℃-340℃燃烧会分解出氯化氢气体和含有双键的二烯烃，然后在400-470℃发生碳的燃烧，会释放出有毒气体——二恶英，还有有的有机物会发生加成反应，使原来无毒的物质有了毒性。还有，电池在高温下会破裂，里边的物质是有毒的，这些有毒物又随着烟排到了空气中，危害会更大。
由于传统的方法有很多弊端，再加上随着科技的发展，有多种处理垃圾的方法问世，所以，我们可以用现代化的方法对垃圾进行无害处理。
1.发酵法。对于一些厨余垃圾，粪便可以放入沼气池中进行发酵，在沼气池中，厨余垃圾会分解生成甲烷，甲烷可用于发电，做饭，照明等，发酵完的物品可以用来做肥料或饲料。
2.高科技焚烧。传统的焚烧会破坏环境，我们可以使用科技手段，来减小焚烧时的危害。首先，用大功率的电磁体吸出垃圾中的铁，镍和电池进行回收。再对垃圾进行压缩，使其体积变小。然后把垃圾投入焚烧炉中，在500度的高温下使有机物分解，并把气体进行无害处 2
理。然后利用垃圾燃烧产生的热进行发电。这样可把有机物产生的危害降到最小，并且充分利用燃烧产生的能量，又对环境危害很小，还可以减少矿石燃料的消耗，一举两得。但这种方法对技术的要求高，成本高，尤其是气体无害化处理，所以适合于经济发达地区。
3.再利用法。这种方法就是把垃圾重新利用，使垃圾变得无害，并且可以产生能被重新利用的东西。这不仅处理了垃圾，还生成了有用的东西，做到了变废为宝。对于金属垃圾，可以进行重熔，来制成新的物品，这样可减少生产过程中对金属矿石的依赖，充分利用资源。用这种方法处理塑料等高分子有机物十分合适，因为高分子有机物难以降解，而且焚烧会污染空气。可以加热至有机物的熔点，把有机物烧成液态之后进行提纯处理，除去杂质后重新注入模具中做成新的产品。因为在此过程中有机化合物没有进行化学反应，所以不会有有害气体生成，自然不会破坏环境，还有，这些高分子有机化合物大都是以原油中提取的乙烯、乙烷、丙烯为原材料制造的，对其进行回收再利用可减少生产过程中对石油的依赖，做到绿色生产。这种方法处理废旧电池也十分有效。废旧电池不管是焚烧还是堆放还是深埋都会对环境产生污染，若把废旧电池进行回收，其内部的有的物质是可以再利用的，比如电池的锌制外壳还有内部的碳制电极。若进行回收利用，不仅对废物进行了处理，还有利于节约资源。
4. 垃圾高温堆肥。垃圾高温堆肥是指在一定的温度下，对垃圾进行发酵、生物分解，使垃圾达到无害化的方法。这种方法比较简单，投资少，并且可以做到垃圾资源化，所以比较受欢迎。但垃圾堆肥的
问题是进场垃圾成分需要控制，否则堆肥产品质量将非常难以把握。垃圾堆肥产品销售也需要有较好的市场机制配合。垃圾堆肥比较适宜垃圾成分 中有机质含量较高的地区。
5.卫生填埋法。这种方法不同于前面提到的深埋法，深埋法会污染填埋区的环境，但卫生填埋法不会污染环境。不管用哪一种方法处理垃圾，都会产生一些废渣，这些废渣只能进行填埋。垃圾卫生填埋场必须具有防止对地下水、大气及周围环境污染的设施，如底部衬层处理、沼气收集、垃圾渗沥液及污水处理等设施。卫生填埋场底部衬层的防渗系数必须小 于10-7cm/s。垃圾卫生填埋的优点是投资费用较低，缺点是大量占用土地。
在垃圾处理中，不光要重视成本问题，还要考虑到本区的环境、地形、气候等。要从实际出发，根据本区的情况选择合适的垃圾处理方法，综上所述，我认为适合城市的垃圾处理方案有以下几种：
⑴转运+卫生填埋
⑵转运+焚烧+卫生填埋
⑶转运+堆肥+卫生填埋
⑷转运+焚烧+堆肥+卫生填埋
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