对全市统筹城乡发展试点工作的实践和思考

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对全市统筹城乡发展试点工作的实践和思考

2017年中央一号文件提出要把统筹城乡发展作为当前和今后一个时期，推进“三农”工作的重要任务和持久动力。结合安康实际，全市统筹城乡发展试点工作，从去年5月份开始在各县区陆续展开，经过一年多的实践探索，整体工作起步良好，成效初显，但也存在着一些问题，需要深入思考和攻克突破。

一、试点基本情况

（1）安排部署。全市经济社会已开始进入农业生产要素集约配置，新型工业快速发展，农村人口向城镇聚集，产业结构调整和人口布局调整互动并进的“黄金期”，去年初二届七次全委会作出统筹城乡发展战略决策，2月份全市农村工作会议把城乡统筹、促农增收作为“三农”工作主题，3月份、市政府下发了《关于鼓励农民进城定居的意见》，将农民进城定居作为统筹城乡发展的突破口，8月份二届十次全委会再次提出，积极推进城乡统筹、加快城乡一体化进程，按照统筹城乡的思路推进安康突破发展，紧接着又在石泉召开全市统筹城乡发展座谈会进行阶段部署。各县区积极抓好贯彻落实，分别召开会议进行安排，全面拉开了全市统筹城乡发展实践的序幕。

（2）成立机构。为确保全市统筹城乡发展试点工作健康起步推进，去年4月份，、市政府成立了全市城乡统筹发展试点工作领导小组及其办公室，由分管领导担任组长，发改、公安、政研、财政、城建、国土、人劳、农业、林业和卫生等部门主要领导为成员，办公室主任由副秘书长、政研室主任担任，县区也相应成立了试点机构。主要贯彻执行中省政策，安排部署试点工作，审定统筹城乡发展规划、工作方案和政策措施，协调解决重大问题，加强具体工作指导。建立部门联动、考核督查和财政、项目资金支持机制，加大了市县两级对统筹城乡发展的投入和推进力度。

（3）考察学习。针对安康如何推进统筹城乡发展问题，去年7、8月份，、市政府领导先后两次带领县区和统筹城乡发展试点成员单位主要领导，赴国家统筹城乡发展先行试验区成都、重庆两省市进行考察，各县区和市直相关部门自发组织多批次前往成渝各地学习，认真借鉴同类地区试点经验及推进办法，结合实际，撰写了一系列考察报告和心得体会文章，提高了各级领导干部对统筹城乡发展重大意义和基本内涵的认识，形成了“全域规划引领、实施三个集中、促进三化联动、创新政策体制、建立落实机制、抓好试点示范”的总体思路。

（4）启动试点。根据先行试点的要求，市上和各县区选择基础条件较好、产业集中度较高、土地流转力度较大的地方，率先启动统筹城乡发展试点，全市共确定试点12个。市上在充分调研论证的基础上，把石泉县杨柳新区确定为市级试点，汉滨区审报恒口镇作为省级统筹城乡发展综合试点示范区进行全面规划建设，旬阳县确定麻坪镇、岚皋县确定花里镇及城关镇、紫阳县确定蒿坪镇、宁

陕县确定皇冠镇、镇坪县确定城关镇文彩新区、白河县确定苍上镇天宝村、平利县确定长安镇、汉阴县确定涧池镇试点，目前正在按照各自的工作方案积极进行推进。另外，汉滨区还初步确定在东坝片区进行试点，有的县还安排在其它地方进行尝试探索。

二、初步成效及问题

（1）人口布局趋于形成。全市300万人口，将按照中心城市100万、县城集镇100万、新农村100万“三个一百万”来布局，据此正在抓紧编制城乡一体化发展规划，用规划引领城乡统筹发展。各县区坚持统筹城乡发展理念，整体谋划区域人口布局、基础建设、产业发展、公共服务、资源配置和生态环境保护，并纷纷制定统筹城乡发展或鼓励农民进城定居的实施意见，开始编制“纵向对接、横向兼顾”的具体规划。石泉县在统一超前认识的基础上，率先在全市编制县域统筹城乡发展总体规划及杨柳新区试点规划，并通过评审进行实施。旬阳县按照“打造生态太极城，推进三镇一体化，建设安康副中心，实现旬阳县改市”的要求，着力构建一城、10镇和300个农村新社区。

（2）“三个集中”路径清晰。以土地流转为切入点，深入推进土地向规模经营集中，涌现月河川道试点县区规模发展畜牧养殖、设施果蔬、花卉苗木等一批现代农业典型。今年上半年全市新发展土地流转龙头企业41个、专业大户215户及合作经济组织38个，新增土地流转面积12.6万亩，有力地促进了现代农业发展。汉滨区阳晨公司拟流转土地3000亩，建设综合性现代农业科技示范园，成为全市乃至全省典型。以发展工业为主动力，鼓励企业向安康高新区和县区工业园区集中，加大招商引资、企业落地工作力度，上半年新增规模以上企业52户，累计聚集各类工业企业632户，工业集中度提高到58%。汉阴、旬阳、平利、紫阳等工业园区发展蓬勃、势头强劲。以城镇化建设为总载体，鼓励农民向城镇集中，去年全市农民进城入镇23566人，今年建设城镇新社区126个，已初步落实聚集农民49047人。白河县启动建设农村生态社区23个，计划安置1740户6900人，加速了农村城镇化建设步伐。

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（3）“三个结合”联动有效。把统筹城乡发展与灾后重建、移民搬迁、新农村建设等重大民生工程有机结合，科学规划，合理布局，加强基础，配套服务，正在朝着城乡设施“硬件无差别”、“服务均等化”方向迈进。“7.18”灾后重建全市共集中布局安置点305个，今年5月底已全面完成既定目标任务，新建住房30923户，危房加固55238户，实现了灾民永久性安置的历史性突破，走出了一条化灾为机、科学重建、统筹城乡、好中求快的新路。汉滨区大竹园镇七堰村按照“统筹布局、集中安置、基础配套、统规联建、产业扶持”模式重建灾后新型社区，一期工程已经落成，75户三无户和倒房户已喜迁新居；去年启动建设整村移民示范村36个，搬迁人口1.1万人，今年新启动建设45个连片开发扶贫村、40个整村移民示范村，完成搬迁8万人，将从根本上改变山地危居和贫困状态；去年完成第二轮新农村建设示范村462个，今年新启动建设第三轮新农村示范村412个，一批标准新农村陆续建成，显示出城乡统筹的蓬勃生机。平利县龙头村

建设“碧水蓝天马头墙、翠竹绿树映山庄”徽派特色旅游新村，实施一村一品、集约经营，打造茶饮产业和乡村旅游品牌，为推进城乡统筹、农村繁荣、农民增收开辟了新途径。

（4）工商资本进入农村。随着市场体系的日益成熟，工商企业进入农村领域呈扩张之势，显现了城乡资源开始优化配置。据不完全统计，全市目前已有69户规模较大的工商企业，计划投资28.5亿元，参与投资开发现代农业、三产旅游和农村基础建设。宁陕县皇冠镇以旅游资源招商，引进西安三家实力雄厚企业，计划投资17亿元打造旅游名镇，目前已完成投资7亿元，服务接纳能力和人口聚集逐步扩张，上半年实现旅游综合收入1800万。白河县外出回乡老板、县建筑企业兴达公司总经理刘和兴，在苍上镇计划投资5000万元，山上流转天宝村山地6000亩发展高效林业产业，山下建设新型社区，一期已集中安置迁移群众75户303人，生态家园已初具规模。紫阳县返乡创业能人黄寿远，投入1.5亿元，在双安镇闹热村及周边几个村流转上万亩土地发展油茶，近百户农民将搬出老屋迁到新建的农民社区居住，大部分农民将就地变成产业工人，这种民营资本参与统筹城乡发展无疑是贫困山区的一条捷径。

（5）改革创新步步深入。在、市政府《关于鼓励农民进城定居的意见》基本政策框架的引导下，各县区相应制定了更加具体优惠的政策，并注重在试点中加以创新。石泉在户籍管理方面，率先制定《居住证》办理及管理办法，去年在杨柳新区办理农民城镇居住证355户1236人；下发《杨柳试点区房屋确权登记实施方案》，首批110户农民领到房产证，为下步农村产权改革、市场融资提供了基础条件。努力创新农村金融体制，全市成立小额贷款公司6家，其中汉滨得众、旬阳汇金、高新金桥3家已相继运营，汉滨宝业、汉阴合信、白河兴达已通过审批。石泉、平利积极试点扩大农村有效担保物抵押范围，以林权、房产、大型农机具等产权作抵押进行贷款，开始破解农村发展融资难题。

一年多的试点虽然取得了一定成效，但特点还不鲜明，经验尚未形成体系，还存在着思想认识不够到位、试点进展不够平衡、土地利用不够集约、资金投入难落实、政策创新缺突破等难题。深层分析，安康相对于发达地区来说，目前市场主体还不活跃、投资供给还不旺盛，统筹城乡发展面临许多困难和不利因素。主要表现在：农村市场化程度不高，农业基础支撑能力不强，农村人口比重过大，农民收入增速不快；工业规模小、链条短、品牌少，核心竞争力尚未形成，带农、哺农的能力较弱；城镇发展缓慢，功能不够配套，加之受自然灾害影响，部分县城集镇发展空间有限，承载能力不强；城乡差别依然较大，破除“二元”分割的制度创新还不够配套；在推动农民进城定居的工作中，部分干部还存在求稳怕乱、怕担风险的问题，一些农民群众也还存在“固守田园”、“顾盼犹豫”、“不愿不敢”的问题。

三、下步推进意见

（1）进一步深化思想认识。通过各种途径引导，促使各级党政领导干部更加清醒地认识到，统筹城乡发展是安康经济社会跨越发展的总方法、总抓手，是破

解全市城乡二元结构和“三农”难题的治本之策，务必牢固树立统筹发展理念，坚持统筹城乡发展方向，按照“三化同步”的要求，以思想转化为先导，扭住“三个集中”路径，紧扣“三化联动”重点，找准工作定位，自觉服务统筹，工作行动到位，积极投身试点实践。县区党政主要领导应倾注更多的精力谋划部署，分管领导聚精会神推动落实，统筹试点办积极发挥牵头抓总作用，各成员单位尽职尽责、形成合力、高效运行，充分调动基层干群的积极性，最终以试点成果检验思想行为是否真正转移到统筹城乡发展的大局中来。

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（2）继续抓好各个试点。一是在试点确定上，一县（区）一点，集中人、财、物，聚力实施、形成示范。二是以县区党委、政府名义确定试点，进展缓慢的，加快完善工作方案，落实项目，建立机制，抓紧推进。三是加快完成编制规划工作。要进一步扭转农村发展无系统规划、与城镇建设不衔接的局面，把城乡一体发展的规划作为统筹城乡的头等大事，按照“全域安康、城乡一体”的要求，切实抓好各项规划编制工作。编制了试点总体规划的，继续做好各项详规的完善编制工作，没有编制规划的，抓紧完善规划。建立规划执行的刚性约束机制，真正做到“定位准确、推进有序，不走弯路、好中求快”。

（3）突出重点加以推进。县区应结合各自试点实际，区分轻重缓急，突出工作重点，攻难克坚解决现实问题，各有侧重地实施深层突破。一是在大力推进有条件的农民进城入镇的同时，按照土地集约利用、产业集聚发展、人口集中居住和管理社区化的要求，以新农村示范村建设和移民搬迁工程为契机，集中建成一批农村新社区，鼓励基础设施薄弱、人口持续减少区域的居民，通过退宅还田、异地置换，向农村新社区移居，努力把农村新社区打造成设施配套、环境优美、社会和-谐宜居之地，实现山美、水美、社区美，使“农村让城市更向往”。二是按照年度工作方案确定的目标任务，在建项目抓进度，新上项目抓开工，进一步加大招商引资力度，努力在激活市场主体和引导民间投资上下功夫，积极开展银企发展项目对接活动，加快基础设施、产业园区和公共服务配套功能建设。三是深入推进农村改革。加快农村集体建设用地、农户承包地、房产、林地确权登记颁证工作，尽快落实到村到户；探索建立规范有序的农村产权交易平台，科学引导农村宅基地、房产有序退出；以现代农业示范园区建设为重点，继续深化土地规范流转，加快农村土地整理步伐，开展城乡建设用地增减挂钩试点，高效盘活土地资源；积极探索农村社区管理新模式，努力促使试点示范探路深层推进。

统筹城乡试点工作的调查与思考2017-02-20 20:24 | #2楼

凤县地处陕西省西部，宝鸡市西南，秦岭腹地，嘉陵江源头，扼川陕、秦陇要冲，素有“川陕咽喉，秦陇锁钥”之称。全县总面积3187平方公里，辖10镇2乡100个行政村，524个村民小组，总人口11.7万人，其中，农业人口7.44万人。全县耕地面积13.4万亩，（已退耕还林7.7万亩），人均耕地1.8亩。2017年完成国内生产总值24.94亿元，同比增长17.5%，完成财税总收入42966万元，其中地方财政收入10084万元，农民人均纯收入2850元。

长期以来，由于受城乡二元体制的束缚，全县城乡差距在逐渐拉大，“三农”问题仍很突出。一是农业基础条件薄弱。全县农业人口7.44万人，占到了全县总人口的70%以上，但2017年全县农业总产值仅实现1.1亿元,占全县生产总值的比重不到5%，造成了大量的劳动力闲臵和农业生产效益低下,导致城乡产业布局与分工不清晰,三项产业对接不紧密等问题。二是农村基础设施和公共服务相对滞后的问题突出。近年来，凤县虽然通过大力实施以城带乡、以工补农战略和“三告别”扶贫安居工程，农村面貌发生了深刻变化，解决了439户1813人的住房问题，但目前仍存在着农村投入机制不健全、工业发展与城镇带动力不强等问题，仍有 1106 户 4377 人居住在窑洞、茅草房或单家独户居住在深山老林中，生产生活条件仍很艰苦。三是居民收入差距较大。2017年全县农民人均纯收入仅为2850元，占不到城镇居民可支配收入的1/3，而且目前仍有1.69万人在贫困线以下生产生活。

四是县内区域间差距较大。突出表现在资源富集、工矿业较为发达的乡镇基础条件较好、城乡居民收入较高、贫困人口较少，而既无资源，又不沿国、省道路的乡镇，生产生活条件相对薄弱，农村贫困面大、贫困人口相对较多、贫困程度深。而且，随着工业化程度的加深，全县区域差距、城乡差距、居民收入差距仍呈现出进一步加大的趋势。因此，加快统筹城乡发展步伐，缩小城乡差距已成为加快推进凤县率先发展、努力构建和-谐社会的当务之急。

今年，市上把凤县确定为全市统筹城乡发展试点县，、县政府高度重视，成立了县统筹城乡发展工作领导小组，组建了统筹城乡发展办公室，在出外考察学习、充分调查研究、多方征求意见和反复论证的基础上，依据凤县实际，确定了全县“一体两翼五星百村”（即建成以县城为主体，以凤州现代科技产业园区和留凤关循环经济示范区为两翼，以5个明星镇为依托，以100个自然村为支撑）的统筹城乡发展总体思路，通过近期来的运行，统筹城乡发展工作进展顺利。

一、统筹城乡发展现状

一是特色农业产业优势明显，农村发展活力显著增强。依托“凤椒”独特的品质优势，积极实施“花椒富民”战略， 2017年留存达到了3800万株，今年花椒喜获丰收，预计产量2200吨，产值有望突破亿元。同时，大力发展药、畜、果、菜四大主导产业，形成了具有较强比较优势和竞争力的五大特色主导产业，为促进农民持续增收奠定了坚实的基础。

二是工业经济发展迅速，奠定了以工补农的良好基础。全县现有以矿产业为主的各类工业企业516户，其中规模以上企业36户。 2017年，全县实现工业总值50.8亿元，对GDP的贡献率达到了75%。随着县内凤州现代科技产业园区、留凤关循环经济示范园区和100万吨铅锌成品产业基地建设加快，工业经济聚集度、带动力进一步加大，优势更加明显，吸纳农民就业、以工补农条件更为优越。

三是加大了对农村的投入，基础设施不断完善。2017年全县实现了户户通电、村村通电话、乡乡通电视目标，全县通村公路覆盖面达到 100 %，基础配套设施日益完善，为统筹城乡发展奠定了良好的基础条件。

四是做大做强旅游业，培育农民增收新的增长极。结合实施“旅游兴县”战略，以旅游业为龙头的第三产业超常规、突破性发展，势必成为活跃城乡经济，促进农民就业和增收的又一极具潜力的主渠道。目前，一江两岸、通天河、紫柏山等十大景区已初具规模。

五是农村社会事业协调发展，公共服务水平得到进一步提升。全县义务教育覆盖面达到了100%；农村社会保障制度逐步建立，城乡低保等社会保障基本做到了应保尽保；农村公共服务水平得到进一步提升，为统筹城乡一体化发展创造了良好的社会环境。

二、统筹城乡发展存在的问题

（一）统筹能力严重不足

1、统筹城乡资金投入严重不足。一是对农村基础设施建设投入严重不足。由于我县农户居住分散，自然差异较大，与关中平原县区相比，基础设施建设难度较大，投资较高。虽然在新农村建设方面对农村基础设施建设投资逐年增加，但与统筹城乡发展的“六个一体化”要求差距较大。二是对农业产业投入严重不足。农业产业结构虽得到了调整，经过多年来的发展，形成了椒、药、果、菜、畜五大主导产业，但由于对农业产业长期投入严重不足，农业产业结构尚未从根本上得到优化，产业规模小，标准化程度低，产品链条短，大多以出售初级农产品为主，畜牧产品以自食为主，附加值不高，商品率低，农民收入增长缓慢。

2、统筹城乡发展的协调功能不强。统筹城乡发展办公室挂靠在农工部，有职能，无职权，无编制，决策力度不够，统筹能力不足。

3、统筹城乡发展规划编制严重滞后。目前，我县还没有一个完整的、规范的、具有一定权威性的统筹城乡一体化发展规划，致使各类专项规划编制相对迟缓，并且各自为政，缺乏统一的指导和要求，使统筹城乡工作有一定的盲目性。

（二）人为因素影响发展

１、对统筹城乡认识不足。统筹城乡发展是一项全新的工作，但至今有少数乡镇、部门没有认识到统筹城乡发展的重要性和必要性，对统筹城乡普遍重视不够，缺乏全局性的通盘考虑和战略上的总体规划。

２、农民的主体作用发挥不够。统筹城乡发展农民是主体。目前，我县农民不是科技文化水平高低的问题，而是自身素质的

问题，长期以来，我县农民养成了“等靠要”严重思想，什么都靠政府大包揽，一包到底，对如何抓住机遇，利用政策优势和资源优势加快自身发展，则纯粹不去考虑，导致在产业上政府投资大，农民收入低，甚至没有收益的局面；在改善农村生产生活条件上，只看政府怎么办，农民的主体作用发挥的不够。

（三）管理体制障碍发展

1、城乡职能错位。县级部门和乡镇管理职能不顺畅，依然沿袭过去“上有千条线，下面一针穿”的做法。县级部门特别是执法部门有权无责，乡镇则是有责无权，从而把乡镇捆-绑在具体事务上，忽视了服务农村经济发展的职责。乡镇基层政府职能转换没有跟上农村经济发展的要求。

２、条块分割严重。行政管理体制城乡分割,现有的管理模式逐步形成了“农口管农、工口管城”的管理格局。导致城乡规划难以有机衔接和协调一致。公共财政的投入太分散，县级部门在投入上沟通协调不足，各类资金难以集中打捆使用，资金发挥不出综合效益，导致重复建设。

三、统筹城乡发展的对策建议

（一）、解放思想，更新理念，营造统筹城乡发展良好氛围

统筹城乡综合配套改革本来就是一场革命，就是要从体制上打破多年来形成的城乡二元结构，实现城镇和农村的统筹协调发展。要进一步提高认识，摒弃重城镇轻农村、重工业轻农业、重居民轻农民的思想。建立有利于思想大解放的体制机制，加强舆-论宣传，营造开拓创新、干事创业的氛围，加压驱动，有所作为。

建议结合新一轮思想大解放，在全县范围内开展一次“统筹城乡发展大讨论”活动，统一各级干部群众思想。

（二）、高点起步，明确目标，编制统筹城乡发展总体规划

规划是统筹城乡发展的重要基础工作。要在调查研究的基础上，聘请知名专家，把凤县城乡经济社会作为一个整体，精心构思统筹城乡发展规划，理性定位发展目标。要以城乡总体规划为龙头，修编各类专项规划，特别是要按照城乡一体的思路，制定好城乡建设、产业发展、土地利用等规划。

（三）、因地制宜，分类指导，实现统筹城乡发展梯度推进

我县农业发展水平不高，农村面貌较为落后，城乡差距较大，加之我县山大沟深，沟壑纵横，地形地貌千差万别，城镇乡村之间发展水平参差不齐。城乡统筹尚不具备整体推进的条件，必须因地制宜、分类指导、梯度推进，先在个别领域和条件较好的地方试点推进。在经济强镇，可依托小城镇建设，重点加强公共基础设施建设，培育特色产业基地，增强城镇经济实力和辐射周边的能力。在全县范围内，逐步建立起城镇、乡村不同模式、不同特点、梯度推进的统筹城乡发展格局。

（四）、聚合力量，集中投入，形成统筹城乡发展整体合力

统筹城乡发展无论是基础设施建设、产业发展，还是建立社会保障制度，都需要大量的资金投入。首先，政府要发挥主导作用。建立合理的收益分配机制，统筹调配好公共资源和公共财政，加大财政投入力度。其次，要建立符合农村特点的农村金融体系。第三，要尽力整合涉农资金。对相关部门的涉农项目和资金，要优先安排用于统筹城乡发展。第四，要加大招商引资力度。积极

争取对口支援，引导各类工商企业和民间资本、技术，参与农村基础设施建设、农业产业化经营、农村服务业开发和社会事业发展。第五，坚持农民的主体作用，引导和鼓励农民积极参与。

（五）、完善制度，健全机构，建设统筹城乡发展示范点

要创新和完善一系列统筹城乡发展的配套制度。深化户籍管理制度改革，建立城乡统一的新型户籍管理制度。探索建立新型农村宅基地和房屋产权管理制度，鼓励和支持农民按照“依法、自愿、有偿”原则，采取出租、入股、转让、转租、质押、臵换等方式，流转农村土地承包经营权，发展农业适度规模经营，条件成熟的地方，要探索发展以土地承包经营权入股为主的股份合作经济。建立以养老保险、医疗保险和最低生活保障为主要内容的农村社会保障制度，并与城镇社会保障制度逐步接轨，不断提高农村优抚、五保供养标准，使农民“失地不失业、失地不失利”。完善劳动就业管理、服务体系，健全县、乡两级就业服务网络和市场体系，建立动态化管理的劳动力资源和用工信息系统，为城乡劳动者提供同等的就业指导。统筹城乡发展是一项长期性的工作，任务艰巨，建议由亲自抓、成立具有权威性的县统筹城乡综合配套改革专门机构，明确编制，调入精干力量和专业技术人员组建工作队伍，稳定工作人员，具体协调处理重大问题。对今年，已确定的“一体两翼一星五村”示范点要集中人力、财力、物力，加大基础设施建设和产业培育，争取用3年的时间，培育成我县统筹城乡综合配套改革的示范点。

（六）、上下联动，打破常规，全力打造统筹城乡发展先行样板

统筹城乡发展，最重要的是要贯彻落实科学发展观，站在全局和战略的高度，通盘考虑和配臵各种资源，加大对农村经济社会发展的支持力度，从根本上突破城乡二元结构，逐步缩小城乡差距，实现城乡一体化。省、市要从一切有利于发展的角度出发，在政策上进一步放宽放活，允许打破现有政策的条条框框的束缚，改革现有的体制尝试发展；在产业发展上大力支持，扶持凤县做大做强县域产业，为统筹城乡发展奠定产业基础；在项目建设上鼎力倾斜，建议省、市在安排各类建设项目上，要倾斜凤县，优先安排，支持统筹城乡试点工作；在组织机构上，参照外地经验和做法，建立常设机构，批准凤县设立统筹城乡发展工作常设机构，增加人员编制，专门从事统筹城乡一体化发展的规划、组织、协调、实施工作，从而使各方面财力、物力充分发挥作用，促进统筹城乡试点工作有序开展。

只有上下联动建设，打破常规发展，才能极大的破解凤县城乡一体化过程中的困难和问题，在统筹城乡发展上取得突破性进展，打造全市乃至全省统筹城乡发展先行样板，为统筹城乡工作取得可供借鉴的经验

城乡统筹发展的实践与思考2017-02-20 20:24 | #3楼

“三农”问题，是我国现代化进程中带有全局性、根本性的问题。党的十七大强调，要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。胡-锦-涛指出：“要坚持统筹城乡发展，在经济社会发展的基础上不断推进城镇化，可以加强城乡联系，在更大范围内实现土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置，有序转移农村富余劳动力，实现以工促农、以城带乡，最终达到城乡共同发展繁荣。”

在天津这样一个大城市中，如何落实党中央的战略部署，统筹城乡发展，让更多的农民享受到城市化进程带来的成果，是一道时代的命题。东丽区华明街尝试以宅基地换房办法破解农村小城镇建设中普遍存在的土地和

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资金约束等难题，建设小城镇，推进社会主义新农村建设的新路子，值得借鉴和推广。

一、宅基地换房的基本情况

以宅基地换房建设农村小城镇，具体讲，就是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。农民以其宅基地（村庄建设用地），按照规定的置换标准换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡。新的小城镇，除了农民住宅区外，还规划出一块可供市场开发出让的土地，用土地出让收入平衡小城镇建设资金。从而实现人口向城镇集中，工业向小区集中，耕地向种田大户集中，农民由一产向二产、三产业转移，明显改善生活居住环境，提高文明程度，享受城市化成果，真正实现安居、乐业、有保障。

以华明街为例，原来12个村共有宅基地12071亩，建设新城镇只需要新占用耕地—2—

8427亩，通过对农民宅基地复耕后，还可腾出土地3644亩，完全可以实现耕地的占补平衡。小城镇建设规划中，农民住宅占地3476亩，建设资金需要37亿。另外的4951亩规划为经营开发用地，通过招、拍、挂方式出让后，预期收益在38亿元以上，可以实现小城镇建设的资金平衡。

二、华明示范镇建设的基本做法

以宅基地换房实施小城镇建设，是一项操作性极强的系统工程。从建立小城镇建设指挥机构到编制规划，从规划设计到组建投融资主体，从申请建设用地周转指标到村民提出宅基地换房申请，从分房入住到土地复耕，其中的任何一个环节都涉及到繁复而琐碎的工作。因此，在建设过程中，区政府和街办事处精心组织，精心规划，精心实施。

（一）制定工作程序。研究了宅基地换房整体工作八个步骤：区政府编制小城镇建设总体规划报市政府审批；组建投融资机构负责小城镇建设；向市国土管理部门申请小城镇

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建设用地周转指标；村民提出宅基地换房申请，并与村民委员会签订换房协议；村民委员会与街办事处签订换房协议；街办事处与小城镇投融资机构签订总体换房协议；小城镇农民住宅建成后，由村民委员会按照全体村民通过的分房办法进行分配；农民搬迁后，由村民委员会负责组织村民对宅基地进行整理复耕，抵还借用的土地周转指标。

（二）坚持科学规划。以宅基地换房建设小城镇，决不是划出一块地，盖上几栋楼那么简单。新的小城镇是一个配套完善，文化品位高，环境友好，管理完善，就业充分的新型小城市。使广大农民能够享受到和城里人一样的公共服务，实现“安居乐业有保障”。寻着这样的思路，华明街在建设中坚持以科学规划保证小城镇建设的品质。华明示范镇的规划方案经过了长时间的酝酿，邀请多方权威专家，充分论证。把选址定在空港物流区对面、高速公路与津汉公路相交处，这里交通便利，区位优势明显，适应了本镇村民从事物流业的传统，考虑到了经济社会发展的长远需求。镇内科学划分了居住、服务、就—4—

业的区域功能布局，合理安排了学校、医院、商业、老年公寓以及休闲娱乐场所等配套设施，最大限度地满足了农民教育、卫生、娱乐等方面的需求。在城镇环境上，努力体现生态特色，注重人与自然的和-谐相处。结合华明镇原有的湿地，规划建设了街心公园和湖面，合理利用了现有资源，保留了田埂上的数千株旱柳、果树等，成就了最纯粹的自然景观，形成了不可多得的良性循环生态圈。此外，还选植了适宜本地生长的观赏树种和花草，形成了高于城市绿化的田园特色。在建筑风格上，采用先进设计理念和技术，塑造了风情小镇。在体现绿色环保可持续的发展理念上，住宅建筑按照“三步节能”标准，大规模利用了太阳能，节能65%；小区中还建设了中水处理设施，实施了雨污分流。

（三）坚持产业立镇。小城镇建设既要解决农民的居住问题，更重要的是解决农民的就业问题，核心点就是增加农民收入，提高生活质量。华明街在规划时，充分考虑了农民的就业需求，一方面耕地没有减少，土地承

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包关系没有改变，农民可以继续从事农业生产。另一方面，把新城镇选址在滨海新区空港物流加工区附近，并建设了具有自身特点的运输物流服务园区，还预留出足够的发展空间，增加了农民就业机会。预计未来全镇域内会生成28万个就业岗位，全镇按总人口的70%推算，需就业2.87万人，而未来10%的就业机会就可满足需求。

（四）尊重农民自愿。小城镇建设农民是主体，是核心，能不能让农民满意，是这项工作成败的衡量标准。华明示范镇实施宅基地换房的每一个步骤，都把“一切依靠农民，一切为了农民”的工作方针贯穿始终，依法依规让农民自由选择，自主决策，并以村民代表大会的形式听取群众的意见和建议，制定宅基地换房的具体实施细则，张榜公布，让农民对征地补偿分配、还迁房型选择、拆迁补偿安置、合同签订、房屋测量、房屋置换等环节了如指掌。由于做到了公开透明，依法办事，得到了绝大多数群众的拥护，98%的村民自己提出申请，自愿整理好自己的宅基—6—

地，并与村民委员会签订了6份相应的法律文书。

（五）实施科学管理。农村人口向城镇迁居，带来的是农业型社会向城市型社会的转变，这对政府管理部门也提出了新的课题。在管理体制上，建立华明镇街道办事处，负责全镇行政管理，改变了原来以村为主的管理方式。小城镇内，以3000户左右为一个社区，300户左右为一个邻里，组建以社区党支部为核心，居民代表会议为权利中枢，居民委员会和邻里、以及居民小组为基础的新型社区管理体制。管理方式上进行市场化运作，综合执法上实行一支队伍管全部。

（六）落实社会保障。搬入新家后，能否住得起？这是许多农民的担忧。在这一点上，华明示范镇实行了一系列降、减、免、补等政策，千方百计减轻农民的负担，使生活水平较低的村民既能搬进楼房，也住得起楼房。住进小城镇后，实行物业费用补贴，新建住房物业费每平方米只需要交1毛钱，5年后不

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超过3毛钱。宅基地换房不但没有增加农民负担，而且让村民有了直接的征地和拆迁补偿，且使家庭财产大幅增加。农民户均原有宅基地0.8亩，估价4到5万元，到新建小城镇置换一套80平方米左右的住宅，价值超过30万元，每户资产可增值20万元左右。此外，东丽区还从社会保障入手，多渠道解决还迁村民的就业问题，通过打造“四金”农民，增加农民收入，解决农民的后顾之忧。现华明示范镇100%的农民参加了新农合医保，87.6%有养老保险，建设了人均15平米的经营性用房，区政府给予老年人每月180元生活补贴，使农民真正安居、乐业、有保障。

三、华明示范镇建设的经验与启示

华明实践探索小城镇建设的成功经验告诉我们：

（一）遵循正确的理念和工作思路是搞好小城镇建设的前提。在实践探索中，始终坚持以“科学发展观”为统领，把“创新”作为建设之魂，把“为民”作为建设发展之根的工作思路贯—8—

穿小城镇建设的全过程。正因坚持了本着一切从百姓利益出发的理念，通过思路、方法、政策、制度等全方位的创新，达到了让农民改变居住条件，改善生活环境，增加收入，提高生活质量的良好愿望和预期效果。

（二）探索尝试“宅基地换房”模式，走出了一条又快又好统筹城乡发展的有效途径。实践证明，坚持“承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿”的原则，突破了制约小城镇建设的“土地”和“资金”瓶颈。通过“换房”，换出了土地节约集约利用，换出了有效节约能源、资源，换出了农民就业增收，换出了农民共享城市生活方式，换出了城乡差别的缩小。

（三）探索建立一整套政策制度体系，是小城镇建设健康发展的坚强有力支撑。小城镇建设是一项全方位、多环节、综合性、复杂性的系统工程，没有制度保证、政策支持和规范管理是难以维系的。因此，从确定试点，前期运作，到全面建设和后期管理，通过区街努力，市有关部门的支持，每一个环节都探索制定了相应的规范制度，为健康有序搞

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好小城镇建设管理，提供了有力支持。同时这些规范的制度、文本也可为各地开展工作提供有益的借鉴。

（四）民-主、透明、效能的运作方式，是小城镇建设强有力的组织保障。试点建设采取了“政府主导，部门支持，农民参与，市场运作”方式全面推进，市主要领导领衔指导，市相关部门协调配合，大力支持，区街成立领导小组，同时，政府搭台，市场运作，组建“滨丽公司”负责项目融资建设、资金管理和债务偿还，广大迁村并点农民充分参与建设管理，并对有关政策、制度制定提出意见，进行监督。这一运作方式的正确运用，确保了小城镇建设有效进行。

（五）创新体制机制，是实现小城镇建设健康发展的生命力。华明小城镇建设中充分利用滨海新区综合改革试验区先行、先试优势，积极探索发展的新模式，在农村土地流转制度、小城镇社会管理体制、新市镇环境管理方式、农村集体经济组织形式、投融资方式、综合执法体制、社会保障制度和政策等8个方—10—

面进行了创新。通过创新，实现了城乡统筹发展，实现了农村人口向城镇迁居，为大城市由农业型社会向城市型社会转变奠定了基础，增添了活力。

（六）精心组织，高水平规划，高质量建设，依靠农民，加强管理，是小城镇建设健康持续发展的标准与重要手段。宅基地换房建设小城镇是农村的一场深刻变革，政府要超前规划，把握方向，精心组织，严把工程建设质量关，宣传动员农民积极参与建设与管理，依靠群众解决管理问题，共建自己美好的家园。

对推进小城镇建设的几点思考与建议：

（一）小城镇建设是推进城市化的系统工程，各地区在实施小城镇建设选择运作模式上，一定要坚持因地制宜，就地取“财”、“选优”的原则，不能搞一刀切。要从本地区的区位优势、土地成本、融资状况、农民-意愿、产业状况、社会保障等重要因素与条件出发，经过综合分析，科学考证后再做出正确选择，不可盲目跟从。

（二）小城镇建设是政府主导并推动的一项

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造福人民的重大举措，因此，政府要将这一民心工程摆在重要位置，实实在在加大公共财政对全市小城镇建设的支持力度，并建立小城镇建设专项经费逐年递增机制，同时根据全市有小城镇建设任务的农村区县发展不平衡状况，对有困难的“老五县”建立有关政策扶持机制，确保我市“十一五”小城镇建设目标的有效实现。

（三）小城镇建设，规划是前提是关键，是造福百姓的百年大计。因此要高度重视，科学规划，坚持以人为本的理念，布局安排要合理，功能设置要齐全，尤其在设计建设风格上，不搞千篇一律，要体现一镇一特色，要通过设计把本地区的人文特点、文化内涵及历史文脉充分的挖掘并反映出来。只有这样，才能使未来大都市增添更多五彩斑斓的城市文化元素，让百姓共享；另外，“规划”一旦确定，一定要维护《规划》的法律严肃性，不能随意更改，避免重复建设。

（四）作为新城镇的新型农民（或新社区居民），面对环境的改变，管理体制的改变，生产生活方式的改变，随之“观念要变、素质要—12—

变”是摆在新型农民面前的重要课题，这也是各级政府要关注和重视的一项艰巨而长远的任务。因此，必须建立小城镇新居民的宣传、教育、培训机制，有针对性、有步骤地开展对他们在行为规范、劳动技能、文化素养等诸方面的教育培养，逐步摒弃旧有的陋习，培养他们文明的生活方式，掌握创业本领，使新城镇与新居民（硬件与软件）协调并进，人与社区和-谐发展。

（五）小城镇建设是农村走向城市、农民变为居民演变的过程，要使这一过程平稳顺利过渡，就要在“建设”的同时，把更多精力放在“农民”变“居民”这一历史命题上。一方面要认真做好探索关于百姓切身利益的社会保障等方面的衔接工作，尽力在制定和完善政策上给予倾斜，在社会养老保障、医疗保障、就业保障等问题上，都要本着“为民、从优”的原则认真对待；另一方面，要针对当前迁村并点，被征地农民不愿转非的现状，政府有关部门要有针对性的深入调研，分析问题根源，努力破解“农民变居民”的障碍，探索制定相关政策，以此促进城市化建设的健康有序发展。

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（六）小城镇建设涉及方方面面各个环节，无论是农民搬迁入住，制定政策，社区管理等都要做到依法有序，最大限度减少不和-谐因素，增加和-谐因素。要探索小城镇建设过程的相关法律依据，对经过创新实践形成的上下有共识的做法、方法等，通过法律形式进行规范并固定下来，给小城镇建设以法律支持。

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