统筹城乡发展中的一体化与特殊化

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统筹城乡发展中的一体化与特殊化

“一体化”在经济发展中许多学者的定义是将各种资源统筹考虑，自由组合，合理配置。“特殊化”本来是个贬义词，多为指责干部利用职权在福利待遇上搞特殊，笔者借词表达的真正涵义是对“三农”的特殊保护。“三农”是公认的弱势，搞点“特殊化”估计没人诟病，所以套用一下无碍。笔者认为，统筹城乡发展中“一体化”、“特殊化”，就像李政道博士说艺术与科学是一枚硬币的两个面一样，同样不可偏废，必须相提并论。

一、只提“一体化”，不提“特殊化”，会使“三农”边缘化

统筹城乡发展，从经济学家刘易斯到有能力调动社会资源配置的管理层，所追求的是实现普遍的工业化、城市化，从而消除二元结构，实现城乡一体化。笔者也向往“一体化”，但更多的担忧是只提“一体化”，不提“特殊化”后，在中国会带来目的与结果的南辕北辙。因为只提“一体化”，不提“特殊化”，会使“三农”边缘化。

不信让我们看看现实，从教科书定义到许多地方践行的实例，城乡一体化主要包括城乡规划、产业布局、公共服务、劳动就业、社会保障，以及社会管理的一体化。实现“一体化”的基本途径，在宏观上强调发展县域经济，在县域强调的是让生产要素在城乡间自由流动，优化配置，目标是提高城镇化、工业化水平。世界许多发达国家是这样走过来的，中国经济发达的东部沿海也是这样发展的，并在进一步发展中。这种发展的本质，还是差别化策略，效率优先的策略，也就是小平同志所说的“让一部分地区先富起来”。这种策略在改革开放初期提出来具有其必要性，但到了今天还只是谈“一体化”，必然会带来经济社会发展的诸多不平衡，结果会加剧城乡差距的扩大。

就规划布局来看，“一体化”需要对一个地区的资源禀赋作出总体筹划，合理配置，这自然会推导出二三产业适合在城镇集中，一产适合在农村发展。二三产业处于产业分工的高端，一产处于末端，农民与市民、农村与城市在产业分工上的差别，必然带来收入上的悬殊，如只提“一体化”会让农村农民更穷。就生产要素自由流动来看，资本逐利是天性、是本能。如果放手让市场配置，只会加剧农村可流动生产要素流向获利快捷的城市，流向二三产业。一味说生产要素自由流动，除非农业改变了弱质性，要不怎么会流向农业、农村？

改革开放30多年来，农村要素流向城市可以说越来越畅行无阻。主要表现：

(1)劳动力。凡是优质劳动力几乎无不往城里跑，留守妇女、留守儿童、留守老人成了一大令人担忧的社会问题。(2)资本。农民储蓄、农民资本千方百计流到城市去赚钱，农村资本几乎是净流出，农业、农村、农民能不衰落吗？(3)购买力。农村孩子考上大学在城里找到工作后，几代人的积蓄一起凑起来砸向城里的房地产，留在农村的人还有什么购买力，与城里人的生活能不悬殊吗？等等，实在不胜枚举。

就当下的政绩导向来看，GDP、城市化、工业化是彰显政绩的核心指标，农村农业在政绩的核心指标中能有什么样的贡献份额呢。不仅如此，政绩追求者们借“一体化”的名义，通过统筹，将可以大幅增值的农村资源，特别是建设用地指标，集中配置到城市或城镇。“三集中”打的就是这个算盘。由此下去，城乡差距是扩大呢？还是会缩小呢？

由此观之，“一体化”不能天然解决城乡均衡发展问题，必须在鼓励“一体化”的同时，要强调“特殊化”，特别是政府要用“看得见的手”，加强干预，对“三农”予以特殊的保护。

二、西方国家的“一体化”在中国是无法企及的海市蜃楼

中国是拥有13亿人的大国，西方许多经济学家在研究小国城乡一体化后得出的结论、发现的规律，在中国是难以复制的，这是因为：

1.中国庞大的人口基数，食物供给、粮食安全始终是刘易斯“二元结构一体化”所迈不过的坎。即便是江苏苏锡常等已基本实现了城乡一体化的地区，但农村、农业仍没有被消灭，农业的食物保障功能、生态改善功能、观光休闲功能仍发挥着明显的作用，更何谈全国。13亿人的吃饭问题，18亿亩耕地的红线问题等，个个关系到国家稳定。所以，全国大部分县域不可能复制东部的昆山，“二元结构”在中国将是漫长的历史景观。国家发改委现在搞的区划功能定位，笔者理解某种意义上也就承认了二元结构无法改变的事实。

2.中西部地区、发达地区中的欠发达地区在相当长时期里缺少加速城市化、工业化的机遇支持。东部沿海之所以发展快，有许多客观和主观、国际和国内的因素。就大的发展机遇与条件看，一为短缺经济的机遇。这个时期只要有产能就会有市场、有效益。二为贴近大城市的便利。城市人才、技术、资金外溢的首选地当然是东部沿海或其他大城市的周边。三为国际经济景气的机遇。发达国家迫于资源、环境、市场等要素的压力，积极寻找资本输出和市场开拓的机会，东部沿海良好的区位和廉价劳动力优势在国际经济一体化中抢得了先机。四为环境承载力因素。经济发展初期，我国土地指标约束明显宽松于现在，环境承载能力也有很大的弹性，节能减排还未提上议事日程，等等。当然最大的机遇还是改革开放制度红利的丰厚。反观现在，无论是专家学者还是中西部地区包括发达省份的后发地区的主政者都在极力主张克隆先发地区的经验，搞工业化、城市化，搞“三集中”、“三置换”。但可惜的是，时过境迁，昔日的机遇不再。为了在国家层面实现可持续发展，18亿亩耕地控制是没商量余地的红线，环境保护是全社会

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的一致呼声，刚性的约束性减排指标只会加码，不会放松，最要命的是世界经济景气周期已过，何时恢复不可捉摸，国内内需不足，产能过剩已成为经济可持续发展的主要瓶颈。西部地区及发达省份的后发地区，推进城乡一体化，工业化面临着地从何来、人往哪去、污往哪排、生产的东西往哪卖等关键性难题。当然，欠发达地区的后发优势不是没有，如独特的资源、相对宽松的环境容量、相对低廉的劳动力价格、独具魅力的自然人文等，这些优势在中西部地区的某几个点可以成为后来居上的资本，但大面上还是会陷入“马太效应”的陷阱。这就决定了许多欠发达地区还远没有谈“一体化”的资格。

3.我国总体上还处于城市化、工业化加速推进期，“极化效应”将长期居主导地位。美国经济学家赫希曼在《经济发展战略》一书中创设了“极化—涓滴效应”学说，并解释了经济发达地区与欠发达地区之间，特别是城乡之间的发展不均衡现象。笔者理解，“极化效应”就是城市或发达地区对各种生产要素的集聚效应，“涓滴效应”就是农村或欠发达地区对城市资本吸引力的强弱。“极化效应”变强，地区发展不平衡就明显；“涓滴效应”变强，地区间城乡间生产要素流动的平衡性就变强，区域发展就趋平衡。那么在我国现阶段是否出现了涓滴效应强于极化效应的拐点呢？在笔者看来还为时尚早。中国目前51%的城市化水平中，有20%多是农民工构成的，距标准的城市化有较多水分。城市对农村的依附性除了食物供给外，其他均不强，城市在资源配置中的优势依然十分突出。这是中国经济今后持续保持较快增长的动力所在，也是国家要继续大力推进城镇化、工业化的原因所在。加速推进工业化、城市化的结果，必然会让东部地区、中西部地区的中心城市“极化效应”更为明显，而通过“涓滴效应”拉平城乡、地区差距尚缺乏让人在近期内看到希望的理由。所以，许多学者把消除“二元结构”的希望寄托于普遍发展的县域经济是不现实的。

三、“特殊化”是政府在统筹城乡发展中必须伸出的“看得见的手”

既然在统筹城乡发展中“一体化”的结果会与导向倡导者的初衷有如此背离，不如响亮地提出对“三农”的“特殊化”来的更直接，对各界的导向更明确，对“三农”更实惠。

其实，中央早已觉察到“一体化”过程中城乡包括地区间发展失衡的问题，一再强调要巩固农业基础，工业反哺农业，“三农”是重中之重，十六届四中全会上胡-总-书-记明确提出了“两个趋向”的重要论断，党的十七届三中全会作出了我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段的判断，并制订了一系列强农惠农政策措施。这些措施深得民心，但在实际操作过程中还需要具体化、硬性化，还需要针对新时期“三农”的实际加以创新和发展。

当下对“三农“特殊化”保护的着力点，笔者认为主要应放在这样几个方面：

1.保护职业农民的经济利益。这里所以要加“职业”两个字，因为在城乡一体化的过程中，已很难分清农民与市民了，农民进城后，当了老板，比普通的城市居民还牛气，还需要保护吗？真正处于社会底层的是职业农民，他们为一产的巩固，为全社会的食物供给作出了不可估量的贡献，而得到的实惠却最小，与市民的福利差距最大。现行的农业补贴政策，他们是得了实惠，却太少，而且在农民群体里分配也不公，经商务工甚至在城里当了老板的农民都分享了补贴，无形中加剧了职业农民的弱势地位。那么如何改善职业农民的待遇？一是放松国家对粮价的控制，让职业农民获得等价交换的权利。现在粮食一级市场为国家粮食收储企业垄断，所谓最低保护价其实就是收购价，因为分散农民与国家粮食收储企业无价格谈判的权力。让议价权力交给市场，交给农民，必然会让现行粮价有较大幅度上涨，职业农民的应有利益自然就实现了。二是继续加强农业的基础设施和装备能力建设。三是完善农业技术推广、植保、动物防疫、农产品质量控制、

农业生态环境保护等公共服务。这些一家一户办不了的事，政府必须担负起帮扶建设的主体责任，而不能像现在这样用差额补贴的办法半死不活地养着。

2.保护农民的政治权利。尊重农民的民-主权利，这是我们党的一贯方针，但现实中农民的权利为什么一再受到伤害，关键是农民在各种利益阶层中，组织化程度最低，没有话语权。农民要维权，不能单打独斗，要有自己的组织机构，才能在各种利益集团的较量中谋得一席之地。日本有强大的农协，台湾地区有组织架构完善的农会。农民组织化层度高，说话才有分量，维权才有可能。我们国家可否借鉴呢？

保护农民的政治权利，在城乡一体化过程中，尤其需要关注的是失地农民和在城务工农民群体的保护问题。现在，城市里许多事关群众切身利益的政策出台时，流行开听证会，但基本上排除了农民工的参与。其实城市化进程中，本地人与外来户的利益纠结已成了影响一个地方社会稳定的重要因素，根子在于外来务工农民的权利没有得到应有的尊重，保护这部分人群的应有的话语权应提上议程。

3.保护“三农”的发展机会。就农民来说，最重要的是平等受教育的机会，这是发展机会的根本。现在北大、清华等名牌大学，农民子女的比例急剧下降，这已成为社会共识。受教育机会不均等，农民子女天然地输在了起跑线上。本人是高考恢复后的第一届大学生，回想当时之所以能考上大学，得益于城乡教育资源配置的相对均等，乡下中学有许多被打成右派的饱学之士当老师，乡下缺师资开不了课的，大学统考中不作为考试内容，如1977年不考英语，这样为农村孩子与城里孩子平等竞争创造了条件；而现在高考中，各类艺术特长可加分，各类竞赛获奖可加分，凭农村的教育资源，怎么能享受到这样的“待遇”。今后，高考能否给纯农户子女比照少数民族地区给予特殊照顾呢？

就农村来说，由于经济发展的基础条件悬殊于城市，发展机会也天壤之别。保护农村的发展机会，关键是政府既要反市场规律而动，通过转移支付，改善农村的生产生活条件，同时也要发挥财政杠杆作用，诱导城市资本流向农村。就农业来说，弱质性很难在短期内有根本性的改变，国家不对农业给予特殊保护，农民积极性何来？现代农业从何建起？

4.保护农区的基本利益。越是强调城乡统筹，就越需要专业化分工，区域化布局，这就涉及“被农业”地区公平对待问题。如不搞“特殊化”，这些地区明摆着吃亏，那么越是“一体化”，“二元结构”就越是突出。因此必须建立地区间利益补偿平衡机制。

“三农”需要特殊保护的地方太多了，本篇只是提出一个问题，以期引发各个方面的关注与思考，所以只挑了笔者以为重要的说说。

四、发挥“两手”作用，提高“一体化”和“特殊化”水平

这里的“两手”指的是市场“看不见的手”与政府调控这只“看得见的手”。笔者以为“一体化”是经济社会发展的规律与必然，只有加速城市化、工业化，才会实现现代化。但“一体化”许多方面可以通过“看不见的手”的调节得以实现。当下忧虑的是，“一体化”进程中本来市场就可以做到的事，政府“看得见的手”却忙得过分起劲，导致了经济社会发展的失衡和社会不和-谐因素的增多，而需要政府特殊保护的“特殊化”领域，“看得见的手”却出手太迟，出手太少，出手力度太小，导致离社会公平越来越远。

在笔者看来，我国目前已经成为世界第二大经济体，不远的将来可望成为第一大经济体。站在这样一个新起点上，尤其是面临产能过剩，二元差距加剧的情势，“一体化”要加快，“特殊化”同样要引起学界的关注，更要摆上管理层的

重要议事日程。两者既对立，因为“特殊化”要以牺牲点城市化、工业化的速度为代价；两者又相互依存，因为没有“特殊化”，城乡差距、地区差距就会拉大，二元结构就永无消弥之日，社会和-谐稳定就会失去最重要的基础。“一体化”只要放活，就容易做到，“特殊化”需要政府用心用劲才行，政府必须成为以工促农、以城带乡进而实现“均等化”的主导者。

当前，“一体化”社会各界说的很多，而“特殊化”群体声音太弱。笔者热忱期待学者多研究点如何“特殊化”，政府多使点劲搞“特殊化”，并以“特殊化”促进中国特色“一体化”的加快成长、加快成熟，真正走出一条符合中国国情的、扎实可靠的城市化、工业化道路。

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