关于统筹城乡改革发展的思考

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关于统筹城乡改革发展的思考

纵观我国经济社会发展中存在的诸多问题, 城乡发展不平衡显然是最突出和影响最重大的问题。因此, 统筹城乡发展是我国化解发展矛盾的根本途径，既是科学发展观的本质要求，也是构建和-谐社会的题中之意。加快推进城乡统筹发展，是全面繁荣农村经济，促进城乡经济协调发展，加快全面建设小康社会的客观要求，是推进城镇化进程的必然选择，是消除城乡二元结构的必然途径。在这个过程中，政府作为统筹城乡发展的主体，必须以科学理论为指导，根据实际发展现状，以创新的思维、改革的理念，制定完善配套的公共政策体系，推进我国城乡统筹发展战略的实施。

1. 统筹城乡发展的涵义

统筹城乡发展，相对于城乡分割的“二元经济社会结构”，是指城市和乡村统一安排规划，从国家战略高度出发，根据城乡之

间的客观联系与经济规律，充分发挥城乡各自的比较优势，并将各具特色的优势产业有效联结起来，打破城乡界线，解决城市和农村经济社会发展中出现的各种不平衡问题，优化资源配置，实现共同繁荣。

农村的生活、生产、文化等有自己的特点和优势，因此，统筹城乡要消除的是城乡之间的不平等，而不是形态上的城乡差别。具体而言，统筹城乡并不是通过耕地变厂房、农村变城市的方式，而是通过调整农村的产业结构，改进生产方式，提高劳动生产率，使农村的生产条件、生活质量（包括劳动强度、工作条件、就业机会、收入水平、居住环境等）与城市逐渐消除差异，从而使住在农村仅是环境选择，当农民只是职业选择。

2. 当前统筹城乡发展的政策现状

目前，我国已进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，调整政策、促进城乡统筹发展成为当务之急。虽然过去重工轻农、重城市轻农村的不协调状况开始转变，但城乡不协调的问题仍十分突出。

2.1 对农村重视不够，重城市轻农村、重工业轻农业的发展战略仍未根本改变。长期形成的“城市偏向发展战略”、城乡分割的“二元经济结构”和“以农补工”、“以乡养城”的国民收入分配格局，使农业的积累不断向工业流入，工农收入差距扩大，农民成为相对贫困的社会阶层。由于旧体制和政策壁垒的极大惯性，偏向工业和城市的经济社会政策目前还没有得到及时和完全的矫正，这种战略导向问题在各级政府都存在。

2.2 对农村的生产要素投入不足，项目布局、资金投入等产业政策仍倾斜于城市。由于人数相对较少的市民占有着代表生产力发展方向且能够增值的、能够带来最大利润和税收的现代化大工厂、大企业、大公司等国家生产资料，而人数较多的农民却只拥有较少且难以增加的社会资源（耕地），政府的财政收入多用于城市的建设，对农村的公益事业、公共基础设施建设投入不足。

2.3 城乡流动不足，户籍、就业等社会管理政策仍然城乡分割。我国长期实行的极为严格的户籍管理制度，把城乡间人口的迁徙直接纳入国家计划的直接控制之下，使农村劳动力越来越多地滞留在农业部门和农村，实施的身份、等级制度以及二元的户籍制度把一切正式的就业的机会全部给了有城市非农业户口的居民，进城打工的农民只能去做那些市民不愿做的重、累、脏、险的且工资低得多的临时工作，无法像城市居民一样能得到一份有保障、收入稳定的工作。

2.4 农村发展机会不足，教育、卫生、保障等社会发展政策城乡仍不平衡。长期以来制定的教育、卫生、保障等政策都是以城乡户口为适用界限的，农民不能享有与城市居民一样的社会各方面政策待遇，即使农民能够自由进城市，但这种身份差别仍然限制农民在城市中择业、生活的公平待遇，在就业、教育、卫生、社会保障等方面，农民都处在被排斥的地位上，发展机会不足，社会的贫富差距不断拉大。

3. 推进统筹城乡发展的政策建议

统筹城乡发展是一项巨大的系统工程，涉及整个社会的诸多

方面，同时又是一项需要长远规划的工程。我国近年来在统筹城乡发展的实践中制定了相关的政策法规，采取了许多卓有成效的措施,并且在一些领域取得了积极的进展。但我国统筹城乡发展水平还较低, 前进道路还长。改革开放三十年积累起来的社会财富, 为进行城乡统筹发展奠定了物质基础。基于此, 为促进城乡统筹发展, 本文提出以下政策建议:

3.1 进一步完善户籍改革和管理政策，促进城乡居民共享发展机遇和成果。城乡二元结构始于户籍制度，由于城乡分离户籍制度的存在，广大农民在就业、教育、医疗、社会保障等方面受到与城镇居民不同的待遇，造成劳动力市场分割，阻碍生产要素自由流动。改革户籍制度的目的是要打破不平等城乡二元体制下公民的权责关系，使人们共享社会经济发展成果，核心是剔除黏附在户籍关系上的种种社会经济差别，使城乡居民在发展机会面前拥有一致的社会身份和平等的社会地位。近些年来，一些地方政府进行了不同程度的户籍改革，但这些改革大多只停留在形式上，并没有触及实质性层面。形式上消除了农业户口和非农户口的差别，但在与户籍相关的政策福利上仍然不同程度区别对待。当然，这已经在户籍改革上迈出了重要第一步。加快户籍制度改革，逐步实现城乡户籍一体化，可以为农村剩余劳动力的转移创造一个公平、有序、合理的环境。

3.2 进一步完善劳动力市场政策，促进劳动力有序流动和充分就业。加强劳动力市场改革，消除劳动力流动和就业所面临的体制、政策等限制因素，吸引农村劳动力合理、有序地流向城市。

首先，大力发展劳动就业中介组织，形成包括就业信息、职业介绍和培训等在内的就业服务体系，为农村劳动力提供转移成本、收益成本等方面的建议，减少盲目流动造成的损失。其次，完善政府对劳动力市场的管理，建立一套完整的促进农村剩余劳动力流动的市场组织体系，调控和保障就业者权益的法规和制度体系。

3.3 进一步完善农村土地使用政策，促进土地资源的开发利用和流动。十七届五中全会早已指出，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持”。全会提出还要“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。因此，要更好的改变过去不允许土地流转的政策，允许农民以多种形式流转土地的承包经营权。首先，可以将分散的土地通过流转集中到一些龙头企业和经营能力强的农业大户手中，发展规模经营，提高土地使用效率，推进农业产业化，更好地利用农业科技发展现代农业；其次，可以使更多的剩余农村劳动力进入城镇的二、三产业，既促进城镇的产业发展和城市化，又能提升他们的知识、技能等，增加农民收入，为社会主义新农村建设提供智力和人力支持。

3.4 进一步完善公共物品供给政策，促进财政资源的优化配置。由于财政政策长期向城市倾斜，导致城乡公共物品供给严重失衡：一是城乡基础设施建设差距悬殊，二是城乡教育资源分配不平衡，三是城乡公共卫生医疗差距较大，四是城乡社会保障建

设差异明显。针对上述问题，政府要优化财政资源的配置，加大对农村公共物品的投入力度。首先，加大农村基础设施投入。在大型水源工程、重点水域的堤防建设、重点地区防洪排涝设施建设、大型灌溉区的河道清淤工程等重点水利工程项目上增加投入；加大对小型农田水利工程的投入，重点支持农田水利设施的配套建设和维修保护，支持土地整治；加大农村小型公益设施的建设。其次，加大农村基础教育和农业科技投入。加大农村义务教育投入，逐步缩小城乡义务教育的差距，实现城乡义务教育均衡发展；重点选择支持一些具有开发潜力的农业科技项目，逐步提高农业发展中的科技贡献率。再次，完善农村基本医疗卫生服务体系。建立和完善农村卫生专项转移支付制度，加大财政对农村公共卫生的支持力度，公平分配城乡之间的卫生资源。最后，逐步建立适合我国国情的统筹城乡的农村社会保障制度。政府调整财政支出格局，逐步健全覆盖全社会的包括养老、医疗、失业、低保在内的社会保障体系。

3.5 进一步完善农村金融政策，促进农村经济的快速发展。在农村金融领域中，合作社处于主导地位，普通农民很难得到贷款。农村经济储多贷少，资金大部分流向城市，支持了城市经济的发展。坚决贯彻十七届三中全会相关精神：“创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。加大对农村金融政策支持力度，拓宽融资渠道，综合运用财税杠杆和货币政策工具，定向实行税收减免和费用补

贴，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。”充分发挥金融支持农村经济增长的重要作用，改善农村金融服务，使农村土地资源、劳动力资源与资本有效结合，有效促进农村经济发展。

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