集体土地征收补偿标准探析

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集体土地征收补偿标准探析

2017年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》第四条明文规定:“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。” 第四十二条明文规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益；征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”由此可 1

以看出土地征收“是指国家在一定条件下，对本具有不可侵性的个人、集体土地所有权加以强制剥夺的情形。”它是宪法授予政府的一项特殊权力，不以集体土地所有权人的同意为条件，只要符合宪法和有关法律规定，政府就可以取得被征收的土地。从土地征收特征上看，强制性和补偿性是土地征收的两个基本特征。这种强制性地改变他人土地所有权的行为是以被征地者获得公平补偿为前提的。

土地征收补偿指国家征收土地时依法定的范围、标准和程序给予土地征收相对人一定货币、实物或其他替代物以弥补损失的行为。

一、土地增值的归属

土地征收并出让的过程中土地价值明显上升，那么土地增值利益的归属究竟如何界定，即该土地使用权收益应补偿给谁，这是土地征收补偿标准的确定必须先行解决的问题。

有学者主张土地征收过程中的增值必须实行“涨价归公”原则。并认为，我国土地征收不仅是一个土地产权发生转移的过程，也是一个土地用途由农业利用转变为非农开发的过程，它会带来被征收土地资产的巨额增值。这种土地用途变化产生的土地增值，和原来土地所有者、使用者的投资与劳动没有任何关系，是土地利用规划或城市规划用途管制的结果。“土地的这种增值，是一种用途变换性增值，其投资来源于国家和整个社会，因而这种增值所体现的收益，自然而然的应当回归于国家和社会。” 在全国政协经济组的小组讨论上，著名经济学家吴敬琏就表示：“城市化过程并不是房主自己创造的价值，因此城市拆迁补偿不应按市场价进行。”这一论调一时曾引起社会舆-论轰动。当然，也有学者不同意此观点，认为“这一观点忽略了农地之主对土地增值有一项重要贡献，那就是‘放弃’农地的使用权。放弃一项权利，要付出代价，必须通过产权加以合理界定和补偿。”所以，涨价不归公才是商品市场中的普遍现象，价格的变动及其利益分享应由产权来决定。按照交易各方觉得“值得”的原则成交，资源配置才有效率。

笔者认为，土地征收并出让的增值不能全归国家，应由贡献者按比例分享。根据地租理论，级差地租可以分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ。级差地租Ⅰ形成的原因之一是土地位置和土地质量的差异，级差 2

地租Ⅱ是由在同一块土地上连续投资的劳动生产率的差异造成的。具体到土地征收过程中，级差地租Ⅰ应归土地所有者所有，级差地租Ⅱ应由土地所有者和征地者共同所有。因此，在增值部分的分配上应考虑被征地者的利益。当然，土地增殖全由被征收人享有也不合理。土地征收过程中土地增值很大程度上是由政府开发建设带来的，政府须投入大量的资金进行基础设施建设，因此，政府应享有一部分土地增值。在获取方式上，政府可以通过开征土地增值税分享此部分的份额，“而不应依据‘土地涨价归公’理论，事先否定通过产权界定和市场交易来配置土地资源的基本原则。”但我国目前尚无计算土地征收后土地增值的法律依据和详细规则。农村集体所有土地的增值税，可参照《土地增值税暂行条例实施细则》计算，最好是根据农村集体所有土地增值的特殊性，由国家另行制定农村集体所有土地增值税条例。

二、土地征收补偿的估价方法

在房地产估价中，估价方法即为估价技术路线，技术路线体现估价的思路和设计过程。房地产估价的技术路线“是指导整个房地产估价过程的技术思路，是估价人员对估价对象房地产的价格形成过程的认识。”确定土地征收补偿估价的技术路线首先要解决的基本事项包括估价对象、估价目的、估价时点，其中最关键、最具有法律因素的就是估价时点。

1. 土地征收补偿的估价时点

估价时点是指与估价结果对应的日期。根据土地征收补偿估价的特点，笔者认为，土地征收补偿的估价时点应分别考虑补偿财产构成因素时点和补偿财产价格计算时点。

应受补偿财产的结构包括物质因素（如地上和地下的附着物等）和法律因素（如租赁权、他物权等），这些因素是在计算补偿费必须考虑的重要因素。由于这些因素是经常变动的，所以必须选定某一固定日期作为计算财产结构的标准。

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在我国，土地征收应实行严格的行政许可制度。土地征收公告之后对土地征收申请人（土地需用人）进行资格审查，举行征收听证会，申请人的事业确实符合法定建设目的，审批机关才颁发土地征收许可

证。土地征收执行人获得土地征收许可证之后必须在法定时间内对土地征收相对人进行补偿。在土地征收补偿费全部支付以后，法定机关才能批准转移土地及其附属物的权属。所以，对集体土地征收补偿财产构成因素时点，本文认为应确定为法定机关土地征收公告之日。法定机关的土地征收公告是公布土地征收需用人、征收土地的用途、范围、面积和办理征地补偿的期限等内容。土地权利人得知公告范围内的土地将被征收，有可能对土地及地上物进行快速改良以增加补偿费的数额，也有可能对土地及地上物的权属进行改变而增加补偿的复杂性，所以将土地征收公告之日定为补偿财产构成因素时点较为合理。至于我国补偿财产价格的计算时点，考虑到资金的时间价值，参照房屋拆迁评估中估价时点的确定方式，应确定为土地征收许可证颁发之日较为合理。

综上，集体土地征收补偿财产构成因素时点应定位于法定机关土地征收公告之日；集体土地征收补偿财产价格计算时点应定于土地征收许可证颁发之日。这样，既考虑了要固定被征收人财产的物质和法律因素，又考虑了土地征收公告到土地征收许可证颁发所致补偿金的价值差异与房地产价格的波动因素。

2. 土地征收补偿的估价路线

我国的集体土地征收补偿制度正处于改革之中，为了弥补“产值倍数法”的缺陷，许多地方主动采取一些修正措施，对“产值倍数法”或与市场和区位相结合、或再附加条件、或与“市场价”相结合等方式进行自身改良。《农用地分等规程》、《农用地定级规程》和《农用地估价规程》三个技术标准已经以行业标准形式颁布，全国正在对农用地进行“分等、定级、估价”工作，这是以农用地分等定级的成果结合农用地价格评估来确定征地补偿标准。这种技术路线较原来的“产值倍数法”不失为一种进步，它考虑了被征地的区位条件、个体差异以及预期收益等因素，但其仍依据被征土地原用途、原质量进行估价，没有考虑到土地用途的转换和土地增值的归属。所以，此技术路线不能实现《农用地估价规程》自身所规定的“为国家征收集体土地农用地提供依据和价格参考”的估价目的。

有学者提出另一种技术路线，即补偿标准依城镇化后的生产和生

活方式确定。由于农村土地有三重主要功能，即所有权功能、发展功能和保障功能，所以补偿依据的客观因素应有：生活费用、就业和创业资本、住房、社会保障以及一定的土地增值收益；且认为这些因素所计算出来的就是土地价格，此土地价格就是按照被征土地所承载农民的实际社会安置成本来确定的。这种技术路线考虑了被征地农民的生存发展和土地增值的归属，但其仅以土地所承载的人来计算土地价格有失偏颇，因为土地承载的客体是多方面的。同时，此技术路线只关注如何保障农民的生活，违背土地价格生成的机理，所谓的客观因素也难以量化，土地价格不能合理计算出来，同样没有解决土地征收补偿的现实困惑，仅是理想化的模式而已。

目前，国土资源部提出一种新的指导性技术路线：“有条件的地区，省级国土资源部门可会同有关部门制订省域内各县（市）征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行，实行征地补偿。制订区片综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。”此技术路线在一定程度上考虑了土地的市场因素，但是在现行集体土地所有权禁止流转的制度下，“土地区位、土地供求关系”不可能反映出来，最终有可能还是按照土地原来用途进行评估。因此，这种非市场化的征地区片综合地价不可能实现合理补偿。

笔者认为，我国土地征收补偿的技术路线应采用《城镇土地分等定级规程》、《城镇土地估价规程》与《房地产估价规范》等技术标准，按照规划所确定的最高最佳使用原则评估被征土地在征收用途转化后的公开市场价格，即按照土地征收后所遵循的规划条件，评估在土地征收许可证颁发之日的公开市场价值。因为土地增值应由贡献者按比例分享，且被征土地转化后的使用在法律上许可、技术上可能、经济上可行，所以土地征收补偿应按最高最佳使用原则评估被征土地在征收转化后的公开市场价格。在确定估价原则后，集体土地征收补偿的技术路线应根据被征土地在土地市场中的供地价格，借鉴城镇国有建设用地地价评估技术手段，根据农用地转用后的土地增值收益分配比例（区分政府、集体土地权益人、农民以及土地他项权利人），寻

找国家、集体、个人三者利益的平衡点，合理测算出区域土地平均取得成本，以该成本结合被征地的个别因素（包括邻星附着物与需拆迁的农民房屋等）状况最终确定被征土地补偿费。该技术路线的特点在于：既不是简单地以被征地的年产值作为补偿依据，也不同于农用地分等定级估价的思路；既强调土地区位差异，也强调区域平均土地成本；既考虑了土地市场因素，也同时兼顾了政府与地权益人的利益；实践操作也较方便。

三、土地征收各项补偿费的确定

“补偿标准的确定实质是一个利益衡量过程。从社会学的角度来看，个人利益、团体利益、国家利益和公共利益构成了一个社会利益的结构整体，无论偏袒哪一方，都会导致社会利益体系的失衡，从而破坏社会公平，影响和-谐社会健康发展”。土地征收补偿标准应以土地公开市场价值为依据，合理制定补偿标准，实现公平补偿，体现市场规律。在美国和其它西方国家，“这主要依靠独立的资产评估师提出评估报告。”所以，在上述的估价时点和最高最佳使用原则的指导下，对各项补偿费的确定可概要如下：

1. 土地补偿费。被征土地补偿费应依据被征土地的最高最佳用途，以土地征收许可证颁发当日当地的公开市场价补偿。残余土地补偿费应为残余土地新建、增建或改进通路、沟渠、围墙、栅栏及其他构造、或修缮、填土、挖土等所需的费用，或者为因土地征收导致残余土地价值的减少额。相邻土地补偿费为不超过接连地因受征收地使用影响而减低的土地价值。

2. 地上建（构）筑物补偿费。地上建（构）筑物的补偿费，最好制定农村房屋拆迁法律法规，将货币化拆迁与建设成片农民复建房相结合，建立征地房屋拆迁法律体系。

3. 恢复生产生活补偿费。生活再建补偿费为重建生活所花费用或找工作期间的原工资的适当数额。动产迁移补偿费为搬迁所花实际费用并加上临时过渡费用。特殊不利补偿有“是否存在具体的、客观的评价及其补救方法的问题。”法律或者地方法规可作原则性的规定。

4. 其他必要损失补偿费。该项补偿费按客观平均水平发生数额计算。

总之，“土地是人民生存的依据，土地上的房屋舍宇，虽是一砖一瓦，莫不是人民一滴血、一粒汗的努力累积而成的。特别是现在国家坚持以人为本，建立和-谐社会的大环境下，无论从公平的角度还是从国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利的角度来看，集体土地征收应给被征收的集体和个人公正合理的补偿，以推动社会科学发展，促进社会和-谐！

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