民办教育发展的困境与对策研究

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民办教育发展的困境与对策研究

摘要：民办教育正处于成长期，全国各级各类民办学校和学生数量均呈持续上升趋势，但民办教育呈现小弱乱差的局面，招生难、管理难、师资队伍不稳定等问题困扰着民办教育发展。本文对当前民办教育面临的问题进行了剖析，针对性地提出了对策和建议。

民办教育发展的困境与对策研究

关键词：民办教育；面临问题；对策建议

民办教育是公办教育的重要补充，是特色教育的主要载体。民办教育在社会、经济、文化、教育诸多领域，发挥了为国家排难、为家长解忧、为青年就业铺路、为教育改革创新的巨大作用，产生了积极影响。但总体来看，目前民办教育尚处于成长期，还面临着诸多的困难和问题。本文作者在暑期实践活动中对民办教育发展情况作了较为深入的调查研究。

一、基本情况

2017年4月26日，由21世纪教育研究院、社会科学文献出版社联合发布《中国教育发展报告(2017)》(教育蓝皮书)，教育蓝皮书援引2017年全国教育事业发展统计公报发布以下数据：全国共有各类民办学校(教育机构)15.52万所，招生1563.84万人，各类教育在校生达4301.91万人。教育蓝皮书指出，到2017年底，全国各级各类民办学校和学生数量均呈持续上升趋势，自2002年底《民办教育促进法》颁布以来的12年间，民办教育在校人数增加了2.75倍（1148万—4302万），民办学校数增加了1.53倍（6.13万—15.52万）。尤其在学前教育领域，民办已超过公办，成为名副其实的学前教育公共服务的主要提供者。

二、存在问题

（一）小弱乱差的局面亟待改善。近年来，全国各类民办教育机构如雨后春笋般发展起来，其审批部门不统一，教育、民政部门可以审批，劳动局可以审批，工商局可以注册，且有审批权没有执法权成为管理的一个瓶颈。民办教育机构普遍存在教研、教学、管理职能不健全，以及教学场所等硬件不达标的问题。有的民办教育机构三五个学生也能办学，无场地、无安全设施、无资金保障、无办学许可证的“四无”培训机构遍地开花，行业的发展处于小弱乱差的局面，无法为教育受众提供一个安全放心、有利成长的学习环境，教育受众权益得不到有效保障；行业内的无序竞争影响了民办教育行业健康发展，也给行政管理带来了一定的困难。

（二）招生难管理难问题较为突出。一是招生难。受传统思想影响，“重学历、轻技能”、“公办比民办好”的观念在一些家长的头脑中根深蒂固，同时由于学生数量逐年下降，招生难成为民办基础教育学校普遍头痛的问题。为了招到学生，一度陷入恶性竞争的局面，直接影响到民办基础教育的整体形象。二是教学管理难。由于招生难，生源严重不足，为维持正常办学，招生几乎没有选择的余地，不管学生的素质和学习能力如何，无条件的一并招进来，生源整体素质的下降。生源素质不高，加之缺乏优秀的教育管理团队，给民办学校的学生管理和教学带来了很大的困难。

（三）师资队伍不稳定困扰着民办教育发展。教师待遇较低、队伍不稳定、师资力量不足，是民办教育学校一个普遍存在的问题。民办学校教师与公办学校的教师的任职资格有着同样的要求，履行着相同的工作义务，但是待遇相差悬殊。如社会保险，公办老师参加事业单位养老保险，民办学校参加企业单位养老保险，两者退休后待遇相差几乎一半，导致很多民办教师，尤其是应届毕业生，把民办学校作为“实习基地”，一两年后就考到公办学校。近两年来，威海大光华国际学校每年都有10余名教师考入公办学校。民办学校的师资队伍建设始终是困扰着民办职业学校发展的一个重大问题。民办学校的教师身份不明确，与公办学校教师地位不平等和待遇不平等，高层次教师提升培训难以落实到位，造成了民办学校老师的积极性不高，难以管理，师资队伍不稳定、持证率低、双师型教师严重不足，职称更是少之又少。

（四）民办学校政策扶持力度与公办学校相差悬殊。民办教育与公办教育在扶持政策上处于不平等地位，民办教育不等于低水平，部分民办教育拥有优质的教育资源和更先进的教育理念，同样能培养出优秀的学生，为社会发展和经济发展服务，在政策扶持上应享有与公办学校同等的待遇。民办学校的现状是经费不足，教学设施、设备不足、落后，公办学校有人均生用经费，而民办学校没有。上述情况带来的结果是公办学校越做越强，民办职业教育却举步维艰。

三、几点建议

（一）规范支持民办教育做大做强。改变民办教育行业小弱乱差的局面，最有效的方法是疏导，而不是关堵。引导民办教育向规范化发展，通过资源整合培育民办学校的龙头企业，支持民办教育做大做强，是发展民办教育的必由之路。

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一是建立一个具有权威性的、相对独立的社会力量办学管理机构，负责协调与民办教育有关的各部门，如教育、财政、审计、建筑等部门的工作，为民办学校提供方便、快捷的“一条龙”服务。

二是充分发挥民办教育协会的作用，引导民办教育行业自我管理、自我约束，最终形成教育行政部门实施宏观管理、中介组织提供支撑服务、学校自主办学的民办教育发展机制和管理体系，促进民办教育培训业健康发展。

三是设立民办教育基金，发展股份制民办培训教育机构，支持有能力的学校做大做强，通过服务权的转让，支持行业的资源整合，打造我市民办教育培训行业的航母，逐渐引导行业走向健康持续发展的道路。

（二）着力解决招生难管理难问题。

一是由市教育部门牵头，结合民办教育现状，拟定我市民办教育转型升级方案，推进教育供给侧结构性改革，创新民办教育体制机制，瞄准群众多样化需求，调动市场力量增加有效供给，促进教育培训消费扩大升级，努力促使培训教育机构从粗放型向精品型升级，培育优质品牌，丰富培训内容，提高培训质量，满足公众个性化教育需求。

二是鼓励民办教育培训机构进行公平、公正的竞争，鼓励在提高质量和服务上友谊竞赛，避免存在恶性竞争伤害行业的发展，努力营造良好的教书育人环境。

三是建立教育培训机构监管协作机制，为民办教育培训行业发展提供宽松环境。逐步建立规范有序的市场准入制度，对无场地、无安全设施、无资金保障、无办学许可证的“四无”培训机构要通过舆-论引导等措施使其逐步退出市场，保证教育受众有一个安全放心学习环境。

四是制定行业培训计划，通过政府购买服务、行业自筹资金等方式，对民办教育机构进行经营服务培训、管理培训、学科培训、会计知识培训等专业培训，提高管理能力和水平，为民办培训业的发展培养优秀的管理经营团队，为民办培训业的发展提供人才库。

（三）逐步缩小民办教师和公办教师的待遇差距。

一是建议借鉴推广民办教育试点地区温州经验，建立公办、民办学校教师的一元体制，在社保政策方面，按照公办学校教师标准参加事业单位社会保险，享受与公办学校教师同等的退休费、住房公积金等待遇，这是根本之策、治本之方，是实实在在为民办学校教师做大好事，是确保民办学校师资队伍稳定的重大改革思路。

二是建议有关部门充分调研，建立民办学校教师最低工资指导线制度。

三是开展民办教育培训行业执行劳动法自律自查，确保每位员工合法权益得到有效保障，让每位员工爱在民办教育，乐在民办教育。

四是完善监督管理服务体系，健全评估机制，建立办学过程奖励制度，最终实现引导优秀、鼓励中间、鞭策落后的行业发展局面。

（四）加大对民办学校的政策支持力度。民办学校的学生同样是纳税人的孩子，加大对民办学校的政策扶持，体现了党委政府的关怀，也是义不容辞的社会责任。建议：

一是深化政府职能部门对市公、民办学校的监管力度，调整、划拨公办学校闲置资源，建立选派公办教师支教民办学校制度，支持民办学校的建设和发展。

二是实行政府购买服务方式，按民办学校培养人才的数量和质量对学校适当补贴。三是社会各界及各级教育部门应采取多种形式，积极宣传民办教育在社会经济及教育发展中的地位和作用，使全社会都能理解、重视并支持民办教育的发展。

中国民办教育发展面临困难及其对策2017-01-22 12:36 | #2楼

近年来，我国各级民办教育规模迅速增长，到２００４年民办学历教育在校生规模已超过１００１万人，比２００１年增长了２倍，占全国各级学历教育总规模的５％。民办教育的发展更广泛地促进了教育公平。

但是，也应看到，我国民办教育在数量上快速发展的同时也面临着一些严峻的现实，那就是我国民办教育事业呈现整体走弱的趋势。本文将针对这些问题进行分析并提出相关建议。

中国民办教育发展现状及意义

民办教育的快速发展，满足了社会和家长对优质教育选择的需要。“公办不择校，择校找民办”的原则越来越为教育行政部门、社会、学校和家长所接受；民办学校，尤其是义务教育阶段则更侧重于提供特色的、精品的、优质的和适应特殊学生群体需要的教育。由于优势阶层和崇尚自由经济的家长放弃其子女接受公办教育的机会而选择-民办私立教育，这就使公办教育的资源更多地向工薪阶层、弱势群体和流动人口子女倾斜，使更多的社会成员能享受政府提供的教育机会，有力地推动了教育公平的实现。

但是，也应看到，我国民办教育在数量上快速发展的同时也面临着一些严峻的现实，那就是我国民办教育事业呈现整体走弱的趋势。主要体现在：

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上世纪８０年代末９０年代初创办的民办学校纷纷倒闭。据比较确切的统计，北京８０年代末９０年代初创办的１５所民办学校，现在只剩下３所；四川成都４０多所民办学校现在只剩下１家，曾经风靡一时的南洋集团也已转手。

民营企事业单位、社会团体和公民个人投资举办的“纯”民办学校的生存、发展空间正在不断被挤压和缩小。四川省原有近４００多所民办中小学“关、停、并、转”，多数被公办名校“兼并”。真正意义上的民办学校却在迅速减少。另外，公办学校举办民办学校，无论怎么说都是属于公办教育资源向民办教育领域的扩张，虽然从学校在校生规模上看比过去有较大的增加，但它却无形中掩盖了民办学校的真实生存状况，特别是掩盖了真正意义上的民办学校的萎缩状况及其深刻根源。

国家制定和颁布《民办教育促进法》的本意是促进我国民办教育事业的发展，特别是其中规定的民办教育事业“是社会主义教育事业的组成部分”及“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”条款，对我国民办教育事业发展起到了极大的扶植、鼓励和促进作用。不过，我们不能因此而否定当前民办学校发展过程中遇到的困境，不能漠视民办学校发展过程中面临的生存问题。

制约我国民办教育发展的若干瓶颈问题

《民办教育促进法》中关于民办学校享有与公办学校同等法律地位和民办学校享有办学自主权的规定，是对我国民办教育最具促进意义的条款。然而，由于《民办教育促进法》制定后相关的法律法规未能作相应的调整和修改，同时也未能及时制定一些落实《民办教育促进法》规定的配套法规，因此，民办教育的生存、发展空间并未得到真正改善，许多影响我国民办学校发展的瓶颈问题没有得到有效的解决。

问题一：公、民办学校的法律地位仍不平等

《民办教育促进法》中最能体现对我国民办教育促进本意的“与公办学校同等法律地位”规定仍然处于虚置状况，这也成为当前制约民办教育事业发展的主要因素。具体表现在以下几个方面：

税收问题上存在不公平待遇。２００４年２月５日，财政部、国家税务总局发布了《关于教育税收政策的通知》（以下称《通知》）。然而，由于其制定时未能充分考虑我国民办教育的实际情况，更主要的是未能与《民办教育促进法》及其《实施条例纳好地衔接，因此，《通知》中的一些规定在实际执行中会导致民办学校的税收优惠政策难以落实，造成民办学校与公办学校事实上的不平等待遇。

《通知》在税收优惠问题上对公办学校与民办学校的这种不公平待遇，将产生一系列负面影响。从宏观的方面来看，由于《通知》的这种规定明显地与《民办教育促进法》中的相关规定冲突，这将导致社会公众对法律的权威失去信心，从而使《民办教育促进法》的实施失去基本的社会基础。从具体的方面来看，为了避免纳税，使民办学校会想方设法去减少办学经费的节余，这会导致民办学校缺乏发展的后劲和承担办学风险的能力。更有甚者是有可能引发一些不规范的办学行为。如为了达到免税或少税的目的，一些民办学校可能会人为地做假帐。这些都是不利于民办学校的持续、稳定、健康发展的。

公办名校办民校行为不规范。由于教育行政部门审批不严，加上公办学校随意办学，使得名校所办民力学校一哄而上，实际造成了对优质教育资源的“稀释”和损害，与扩大优质教育资源的初衷背道而驰。“名校办民校”还导致不少地方政府将新建住宅小区的配套学校由名校办民校，实行高收费和择优录取，由此使得众多业主的孩于被转移到其它学校就读，减少了享受义务教育的机会，影响了教育的公平。

政府财政教育经费拨付未能一视同仁。一些地方政府把应该承担的义务教育责任部分地转嫁到了民办学校身上，而民办学校在承担这一任务的同时，却得不到与公办学校一样的生均经费资助。另一方面在沿海发达地区的大城市，政府对公办学校的财政拨款越来越高，教师待遇越来越好，而民办学校由于生源和收费受到限制等原因，师资流失严重。海南省曾有４０００位民办学校教师“胜利大逃亡”投奔公办学校。

教师身份不统一。教师是决定民办学校质量的关键因素，因为只有拥有一支稳定的师资队伍，民办学校才能得到持续、健康发展。从目前情况看，由于民办学校教师与公办学校教师身份上的不一致，导致民办学校的教师与公办学校的教师在事实上无法享受同等待遇。问题二：民办学校缺乏应有的招生自主权

由于民办学校无法根据效率原则自主进行资源的优化配置，也不能根据自己掌握和支配的外部信息及时做出预期反映和采取相应行动，民办学校发展的内源性动力严重不足。虽然民办高校招生上法律赋予其自主招生权，但在相应的政策文件中却加以不同程度的限制。各地教育行政部门要严格审定民办高等教育机构的招生资格。民办高校所能拥有的招生自主权是相当有限的。

在高中招生方面，由于考生档案材料统一保存在各地招生办公室，即使考生本人愿意到民办学校，民办学校也同意录取该考生，只要招生办公室不转送相关考生的档案材料，民办学校只能“望生”兴叹。这种体制严重地制约了民办学校的可持续性发展。造成这种现象的原因之一是公办学校的教育教学质量被直接与政府相关职能部门的政绩相联系，成为衡量政府相关职能部门管理水平、工作绩效的一个重要指标。

对发展我国民办教育的思考和建议

建议一：提高对举办民办教育必要性的认识

民办教育不仅弥补国家教育经费的不足，吸引了大量的社会经营资金和金融资金，更重要的是推动了我国办学体制改革，促进了我国教育的多元化、多样化和国际化进程；民办学校也成为校本课程开发中最为活跃的阵地。

因此，我们认为不仅需要各级政府部门提高对举办民办教育必要性的认识，而且，为了促进民办教育的进一步发展，更应该充分保障民办学校的办学自主权，为民办教育发展创造

一个宽松的政策、制度环境。

为此，需要各级政府部门合理界定政府行政行为和市场调节行为之间的界限，教育行政主管部门要明确职责。从理论上讲，政府的作用是保障教育的公益性的实现，以促进社会的公平、公正；市场的作用是提高教育公益性实现的效率，以保障教育的质量与水准。民办教育的发展需要依靠市场机制解决的问题，政府不应过多干预。

建议二：制定相应的配套政策

这并不是要求政府有关部门在制定公共政策时向民办教育倾斜，而是要求在一个时期内制定的民办教育公共政策能够满足和符合与民办教育行为主体有关的学校、家长、学生、社区和各种社会力量等的需要和利益。

使有关民办教育的公共政策相对公平关键是两条：一是公共政策必须充分反映民办教育发展的实际情况，必须能够切实地解决民办教育发展过程中的问题。要实现这一目标，需要公共政策的制定者、决策者眼睛向下，关注民办教育发展过程中的问题、矛盾和困难；需要对正在发展且又极不成熟的民办教育怀有真情、深情和浓情，要体恤民办学校的处境和艰难。二是要注重公共政策制定程序的科学性。即要求公共政策在制定时必须吸纳民办教育的相关行为主体参与决策过程。

建议三：各部门协作解决民办教育发展的深层次问题。

现在民办教育的发展已经涉人“深水区”，进入攻坚阶段，许多问题仅仅依靠教育部门一家是难以解决的，需要与民办教育有关的职能部门如财政、税务、人事、民政、劳动、编委等的综合协调、协作，对制约民办教育发展的、涉及全局性的问题进行研究。

政府各职能部门协作研究，首先，要彼此尊重、真诚相见；其次，要换位思考、移情理解。各部门都有自己的利益，考虑问题的出发点和角度不尽相同，因此，彼此要了解对方决策的背景和动因；再次，要在互相欣赏、纳税的前提下，找到共同或共通的话语系统。建议四：加强执法监督和检查。

在《民办教育促进法》颁布两年多、《民办教育促进法实施条例》颁布实施一周年之际，需要全国人大牵头组织力量对各地落实、执行《民办教育促进法》及其《实施条例》的情况进行调研或执法检查。

胡-锦-涛在全国人大成立５０周年大会上的讲话指出：“要进一步加强和改进人民代表大会的监督工作，增强监督实效”，“各级人民代表大会及其常务委员会要依照宪法和法律的规定，把改革发展稳定中的重大问题和关系人民群众切身利益的热点难点问题作为监督重点，积极改进和加强监督工作，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究的行为”。为此，建议相关行政管理部门进行经验总结和政策反思，尽快按照法律、法规精神谋求妥善解决问题的办法。

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