我国民办教育的现状及发展对策

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我国民办教育的现状及发展对策

一、我国民办高等学校的发展及其特征

我国民办教育的现状及发展对策

我国民办高校是在20世纪80年代初期开始恢复发展的，是市场经济发展和高等教育体制改革的产物市场经济的发展为民办高等教育的复兴提供了经济基础和现实需要，而高等教育体制改革则打破了政府独家投资办学的格局，逐步建立起以政府办学为主、社会各界参与办学相结合的新体制。随着政府政策的逐步放宽，民众创办高等院校的积极性不断高涨,我国民办高校从少到多,逐步成为我国高等教育事业不可缺少的一股重要力量,为发展大众高等教育做出了积极的贡献。民办高校的发展呈现出以下特征。

1．可颁发学历文凭的普通民办高校只占很小的比例

民办高校是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的实施高等学历教育的学校或实施非学历高等教育的机构。自学历文凭考试取消之后，我国的民办高校主要有五种类型，即实施普通高等教育的学校、实施高职教育的学校、实施高等教育自学考试助学的学校、实施高等职业资格考试助学的学校、实施与境外高等教育机构合作办学的学校。根据不同类型学校的入学资格要求和颁发学历证书的资格要求，可将所有民办高校分为两个层次，即可以独立颁发学历文凭的普通民办高校和不具备独立颁发学历文凭资格的民办高等教育机构，前者要求学生参加国家统一组织的入学考试，其毕业证书与公办普通高校的毕业证书具有同等的效用；后者不要求学生参加国家统一组织的入学考试，学生通过参加高等教育自学考试获得国家颁发的自学考试文凭。近年来快速发展起来的独立学院是我国民办高等教育的一种新形式，它本质是上公办高校的无形资产与民间投资方的有形资产相结合的产物，在一定程度上缓解了高等教育资源的不足，扩大了高等教育的招生规模，被一些学者称为“红帽子的民办大学”。

从民办高校发展的总体形势看，独立设置的、具有颁发学历文凭资格的普通民办高校只占整个民办高等教育系统的极少数，且发展速度较慢，见表一。1996年，我国具有颁发学历文凭资格的民办高校仅21所，而其它类型的民办高等教育机构达到1198所，到2000年我国具有颁发学历文凭资格的民办高校也只有43所，而其它类型的民办高等教育机构则达到了1270所。独立设置的普通民办高校的快速发展期是在2002年以后，2003年达到173所，至2015年发展到249所。到目前为止，普通民办高校的数量占全部民办高校数量的比例不到1/5。

表一：我国独立设置的民办高校的类型与数量（单位：所）

年　份普通高校其它类型的高等教育机构

1996 21 　1198

1999 37 　1457

2000 43 　1270

2003 173 　1104

2004 228 　1187

2015 249

资料来源：全国教育事业发展统计公报、教育部相关网站

2．投资性民办高校是我国民办高校的主体

民办高校的举办模式分为两种，即捐资办学与投资办学，前者是公益性的，后者是营利性的。在我国民办高校恢复发展的多数时间里，由于民间资本力量尚不雄厚，且缺乏各种公益性的社会基金，真正称得上捐资办学的高校只是极少数，而其它的民办高校尽管有些声称不要求获得回报，但实质上走的都是投资办学之路。这可以从两个方面看出，一方面，我国的民办高校大多是依靠学费来维持办学的，即以学养学，实行滚动式的发展；另一方面，民办高校开办的专业多为要求投资不大的应用性文科专业以及与就业紧密相关的其他热门专业，一些学校的短期行为十分明显。

3．民办高校的目标生源主要是公办高校的剩余生源市场

我国民办高校的生源与公办高校的生源有着显著的区别，民办高校尚不具备与公办高校争夺生源市场的能力。公办高校的生源是通过全国统一组织的高考择优录取的，而民办高校的生源主要是未能进入公办高校的落榜生以及一些在职的希望获得学历文凭的成年人。根据一项对民办高校的调查所得的结果学生进入民办高校学习的动机主要是：（1）为了获得大学学历；（2）掌握实践性技能；（3）高中毕业就业难；（4）对所学专业有浓厚兴趣；（5）不想马上进入社会。对于那些高考分数未能达到公办高校的入学分数线，自己又不想马上进入就业市场的学生而言，要获得大学学历或是掌握一些实践性的技能以增加自己的就业机会，提升自己的就业能力，进入民办高校就成了他们的唯一出路。还有一些正在工作的成年人，为了提升自己的学历或是掌握某种专业知识，但又没有能力通过成人高考进入公办高校，就选择-民办高校接受学习。由此可见，民办高校的目标生源主要是公办高校的剩余生源市场，在这个有限的剩余市场内，民办高校之间的竞争也是非常激烈的。

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4．民办高校以培养应用型人才为主要办学目标

与公办普通高校以培养学术型人才为目标不同的是，民办高校主要以培养应用型人才为目标。目前　绝大多数民办高校的定位都是在高等职业技术教育和专科教育层次上，教学内容、教育形式与课程结构的设计普遍倾向于面向就业市场，注重实践与应用，以提升毕业生的就业率，满足民间经济与社会发展的人才需求。如中国逻辑与语言函授大学是一所面向成年人的民办高校，多年来，一直把培养会学习、有创新精神和实践能力的高素质的实用型人才作为自己的教学目标。黑龙江东方学院是一所具有独立颁发本科学历文凭的普通民办高校，其办学理念是“专科的基础理论以必需和够用为度，强调专业基础与专业知识的针对性与适应性，突出专业实践能力的培养和外语、计算机教学；培养实践能力强，富于创新精神的应用型专门人才”。民办高校注重培养应用型人才既弥补了公办高校忽视培养应用型人才的缺失，又通过提高学生的就业能力，吸引了生源，增强了自身的生存能力。

5．民办高校的发展模式呈现出多样化

民办高校恢复发展之初，多是以学费为主要的经费来源，走的是一条以学养学的道路。随着社会主义市场经济的不断发展，国民经济结构日趋多元化，民办高校的发展模式也日趋多样化。除了传统的靠学费积累的滚动式发展模式之外，以大型私营企业、企业集团或个人的投资为依托，通过教育与资本市场的各种形式的联姻，民办高校的投资模式发生了重要变化，出现了教育集团模式、股份制模式、教育连锁经营模式、独立学院模式、民办大学城模式等，这些模式为民办高等教育的发展注入了新的活力。此外，在20世纪90年代中期还出现了国有民办改制运作模式，这种模式主要是为了改革僵化的高等教育管理体制和提高普通高校办学效益。改制后的高校，通过重新组合和优化配置教育资源，激活机制，走出了一条低投入、高起点、快速扩张的自我发展道路，如浙江万里学院就是一例。

二、独立设置的民办高等学校的现实困境

2002年底《中华人民共和国民办教育促进法》通过，2004年该法实施条例出台，标志着我国民办高等教育发展政策有了重大进步。笔者在一项对70人的随机调查中发现，所有被调查者都认为《民办教育促进法》奠定了我国发展民办高等教育的积极政策，标志着民办高等教育将得到良好的发展。事实上，若与20世纪80年代和90年代相比，我国民办高等教育的发展实实在在地取得了一些重大突破，比如，部分民办高校具有了颁发学历文凭的资格，民办机制嵌入公办高校，发展起了独立学院教育，企业集团投资民办高校，等等。但与此同时，我们也看到，民办高校发展还存在一些严重的问题，需要我们给与高度重视。

1．对独立设置的民办高校的政策限制与政策歧视依然存在

1982年《中华人民共和国宪法》规定，“国家鼓励集体经济组织、国家企业、事业单位和社会力量依照法律举办教育事业”，从而以国家基本法的形式规定了民办高等教育的合法性，1993年原国家教委发布《民办高等学校设置暂行规定》，承认民办高等教育是“我国高等教育的组成部分”。可以说，自80年代初期以来，民办高校的合法地位一直是得到承认的，但具有合法地位并不意味着民办高校的发展就一定能够得到积极的支持和有效的促进，也不意味着政府政策能够同时跟进。实际上，相关政策表明政府对独立设置的民办高校始终缺乏信心。

首先，从工作机构看，政府并未将民办高校纳入高等教育的行政范畴。民办高等教育与公办高等教育一样，是我国高等教育的组成部分，民办高校所实施的是高等教育层次的教育，是与公办高校所实施的教育享有同等重要性的国家教育事业。但令人奇怪的是，在国家教育主管部门国家教育部的高等教育行政部门，其行政范畴却只包括公办高校，不包括民办高校。在政府出台的一系列高等教育政策中，都只涉及到公办高校，民办高校的相关政策都要加上“民办”二字，而与公办高校相关的高等教育政策却无需特别注明“公办”二字。这恐怕不是一种照顾，不是一种优惠，而是一种歧视。也就是说在国家高等教育主管部门组织体系中，民办高等教育还是作为特例来办理的，并未进入到常规的行政体系中去。

第二，政府对公办高校和独立设置的民办高校采取的是双轨制的财政政策。世界各国私立高等教育发展的成功经验表明，作为国家高等教育的组成部分，私立高校也有权获得公共财政资助。而且大凡成功的私立高校，都有公共财政资助，有的财政资助甚至占到了学校财政收入的大多数。在我国，公共财政只能用于公办高校的观念还没有取得突破,所以,独立设置的民办高校难以从政府获得经费支持。不仅如此，在政府实施的一系列针对高校的财政优惠政策中,也很难看到为解决独立设置的民办高校的问题所采取的政策措施。比如,公办高校向商业银行贷款可以享受政府贴息的优惠，但民办高校却难以从政府获得贴息补助。公办高校师生可以申请政府研究资助,民办高校师生也不具有申请政府研究资助的资格。政府财政政策的双轨制限制了民办高校的发展,事实上也决定了其比公办高校低一等的社会地位。

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第三，独立设置的民办高校与公办高校的市场竞争环境是不平等的。现行的高校招生体制将具有颁发学历文凭资格的民办高校招生纳入了与公办高校相同的招生计划体系内，这对于改善民办高校的地位有一定的积极作用，但各地将民办高校招生都纳入相同类别院校的最后批次，客观上又造成了一种不平等竞争，使民办高校处于不利地位。在独立学院与独立设置的民办高校的发展上，政府的不平等对待已经造成了一些不平等的结果。独立设置的民办高校经过20多年的发展，到目前仅有249所取得了颁发学历文凭的资格，而独立学院自1999年开始创办，经过短短数年的发展，现已有295所得到国家教育部认可，具有普通高等学历教育资格。

2．独立设置的民办高校发展空间越来越窄，呈现出萎缩趋势

高等教育的快速发展既为民办高校的发展提供了机遇，同时也由于政策和环境的限制，民办高校的发展也面临严峻的挑战，尤其是独立设置的民办高校，发展空间呈现出越来越小的趋势，这种状况与高等教育大众化的发展是极不相称的。2004年出现的民办高等教育的倒春寒现象为民办高校敲响了警钟当年全国民办高校报到率平均不到80%，个别学校不到50%，学生流失率上升。许多基础薄弱的民办高校面临着倒闭的命运，如2015年江西省承担非学历教育的民办高等教育办学规模急剧萎缩，有6所学校没有学生，9所学校的学生不到100人，7所学校不到300人，处于被淘汰出局的境地。 2004年北京民办高校计划招生16476人，实际报到14401人，占计划招生的87.4％，尽管留出了足够的补录时间，民办高校招生计划仍有12.6%没有完成。即使在民办高等教育发展状况较好的陕西省，情况也不容乐观。2004年陕西民办高校总招生数约7万人，与2003年持平，相比前几年每年20%年增幅而言，招生困难明显加剧，同时据陕西省社会力量办学管理中心信息，部分高校将被关、停、并、转。其它地区，如河南、山西山东、四川等地的民办高校也存在不同程度的萎缩，不少学校破产倒闭，相当一部分学校生源锐减后处于风雨飘摇的危境。这种状况的出现既有民办高校在与公办高校的竞争中处于不利地位的原因，也有人为的政策原因。其中，国家取消学历文凭考试对民办高校发展的影响尤为显著。2004年，我国有学历文凭考试试点民办高校三百多所。2015年取消学历文凭考试的政策的出台不仅使那些仅靠提供学历文凭考试助学维持生存的民办高校处于倒闭的危险之中，而且对于那些多条腿走路的民办高校，其影响也不可小视。如西安外事学院，有一半的学生是学历文凭考生。陕西省民办高校7万名学生中，有1/3属于学历文凭考生，取消学历文凭考试就意味着这部分学生将全部或部分流失。生源的流失和生源市场的消失对民办高校的打击可能是致命的。

3．投资不足使得独立设置的民办高校发展缺乏后劲

独立设置的民办高校的投资主要来源于两个渠道，一个是民间投资；一个是学生学费投资。就民间投资而言，民间资本的回报与盈利是影响投资信心的关键，回报高、盈利快且大的投资能够增强投资者的信心，使投资者可能为了获得更大的盈利而不断追加投资，以扩大民办高校的办学规模，增强办学实力。尽管《民办教育促进法》第五十一条规定，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”但在近年来的办学实践中，纳入国家高校招生计划的独立设置的民办学校的招生计划受到指标的限制，而非学历教育部分因政策调整等原因生源大受影响，在这种情况下，民办高校的办学出现20多年来少有的不景气现象。这种情况与《民办教育促进法》的初衷是相背离的。这种情况也直接导致投资民办高校的风险加大，所以，与前几年出现的民办高校举办热相比，近年来民办高校出现了投资不足的问题。与公办高校相比，不但国家投资在不断增长，而且公办高校通过银行贷款极大地改善了办学条件，增强了办学实力，进而也提高了竞争力。投资不足导致民办高校竞争实力难以得到增强，发展缺乏后劲，有的民办高校因资金链断裂而陷入难以维持的境地。

4．独立设置的民办高校初具规模，但始终游离于高等教育的边缘

经过20多年的发展，独立设置的民办高校已经初具规模，就学校数量而言，有着稳定的办学秩序、能够持续办学的民办高校基本稳定在1300所左右。其中，一批办学历史较长，已经赢得了一定的社会声誉的民办高校的在校生人数都达到了万人以上。可以说，就办学规模而言，民办高校用20年多年的时间走过了公办高校40、50年，甚至更长时间所走过的路。民办高校也利用其有利的机制优势，开拓创新，在校内管理体制与办学模式、校外社会关系等方面形成了比较有效的办学模式。借助机制优势，民办高校较少羁绊，较少负担，较少历史包袱，走出了各自更有效的发展道路。

但应该看到，民办高校的这种发展也使其陷入了游离于高等教育边缘的困境。不论是从其学科专业建设还是从其发展定位来看，民办高校都很难说已经进入了高等教育的中心。从学科专业建设看，民办高校所设置的大都是应用性的、投资节约性的学科专业，在几乎所有传统学科专业、基础学科专业、需要大规模投资的学科专业，民办高校少有涉猎的。比如，福建仰恩大学是一所具有本科学历文凭颁发资格的民办大学，学校占地2500余亩，湖面1400亩，校舍建筑面积80余万平方米，在校本科生达到12000多名，设有8个系18个专业，包括金融学、会计学、财务管理、工商管理、市场营销、国际经济与贸易、经济学、信息管理与信息系统、计算机科学与技术、信息与计算科学、英语、法学、广告学、统计学、汉语言文学、行政管理、财政学和电子信息工程，2015年将新增设网络工程、审计学、现代物流保险学和社会工作等5个专业。

从民办高校的发展定位看，尽管有的学校喊出了创建一流大学的口号，但实际上，各民办高校主要还是教学型院校。至今没有一所民办高校获得研究生教育的授权，也没有发现哪一所民办高校是以建设研究型大学为其发展目标的。一所高校，如果不能在知识技术的发展与创新方面占有一席之地，是难以在高等教育系统中赢得较高地位的。就一类高校而言，如果没有一批高校在科学研究和技术开发中做出突出的贡献，它们也是难以进入高等教育中心圈层的。

三、独立设置的民办高等学校发展前景展望

尽管民办高校发展面临着诸多困难，但与80年代民办高校开始恢复发展的时候相比，已经不是一个层面上的问题。当时是迈出第一步的问题，现在则是要进一步上升到一个更高层次的问题。就民办高校的未来趋势而言，可以说又应了那句老话，“前途是光明的，道路是曲折的。”

1．后大众化时代高等教育的扩张需求为独立设置的民办高校提供了广阔的发展空间

至2015年，我国高等教育毛入学率已达到20%，在校生达2000多万，进入了大众化的门槛。这不是我国高等教育发展的终点，高等教育还将有更大的发展，毛入学率将会在未来还要提高到30%，40%，乃至50%，高校在校生规模还面临着翻一番、翻两番的艰巨任务。假设2015年高等教育发展的目标是毛入学率达到25%，则在校生人数将达到近3000万，也就是说，在5年内高等教育在校生人数要增加近1000万按每所大学的平均规模为1万人计算，则需新建1000所大学；按生均成本1万元计算，则需要增加投入1000亿元。可以想见，如此巨大的培养任务与资金投入，单纯依靠政府财政投入远远无法满足后大众化时代高等教育发展需要的。

从世界各国高等教育大众化的进程来看，发展私立高等教育是一条重要的经验。以日本为例，二战以前，日本着重发展公立高等教育，私立高校备受压制。二战后，经济发展对科技人才的需求日益迫切对加速发展高等教育提出了要求，自此日本政府开始放松对私立高校的管制，私立高校取得了与公立高校同等的法律地位。20世纪70年代，在世界高等教育大众化浪潮的影响下，为加快大众化的进程，日本政府开始对私立高校给予资助。正是政府的财政资助使私立高校进入了快速发展期，并很快成为日本高等教育大众化的主导力量。现在日本私立高校的学生人数占到了全部高等教育学生人数的70%，且出现了一些具有较高知名度的研究型大学。其它一些国家，如韩国、印尼、菲律宾等国也都是通过大力发展私立高等教育，缓解了公共资源不足状况，实现了高等教育大众化，乃至普及化。与这些国家相比，我国民办高校的发展空间是巨大的。可以说，在我国高等教育发展中，从精英化向大众化的转变靠的是公办高校，而后大众化时代高等教育的发展将主要依靠民办高校。因此，大力发展民办高校，满足人民群众不断增长的高等教育需求，是后大众化时代我国高等教育发展的必然选择。

2．非公有制经济的发展和居民教育支付能力的提高为独立设置的民办高校发展奠定了必要的经济基础

没有必要的经济基础，民办高校的发展只能是纸上谈兵。在过去20多年的多数时间里，民办高校之所以发展迟缓，与经济基础不牢固有着密切的关系。但随着我国经济体制改革的不断深化，非公有制经济占国民经济总量的比例不断上升，逐渐成为社会主义市场经济的重要组成部分。1996－2001年五年间我国私营企业从44万户增加到132万户，增长了两倍；私营企业单位数占全部企业的比重由16.9%上升到43.7%，提高了26.8个百分点；私营企业营业收入总额由4109亿元增加到近32000亿元，增长了6.8倍，年均增长50.6%；私营企业营业收入占全部企业营业收入的比重由2%上升到13.2%，提高了11.2个百分点国家统计局第一次全国经济普查结果显示，2004年末，全国共有私营企业198.2万个，与2001年第二次全国基本单位普查的同口径数据比较，增加了65.8万个，增长了49.7％；其他内资企业6.2万个，增加2.5万个，增长66.5％，港澳台商投资企业和外商投资企业15.2万个，增加1.3万个，增长9.6％。非公有制企业已占全部企业的数量近70%。在国家大力提倡经济多元化发展的宏观环境下，非公有制经济呈现出良好的发展态势。这为民间力量投资办学提供了可能的、有力的经济基础。

国民生产总值与居民储蓄额是衡量居民教育支付能力的两项重要指标。改革开放以来，我国经济实现了持续快速增长，国民生产总值以每年7%的速度递增，居民储蓄额也不断增长，见表二。至2015年，我国居民储蓄总额已达140000亿元人民币，国民生产总值达182300亿元人民币。据国家统计局调查，教育支出排在家庭积蓄支出的首位。可以说，在居民储蓄额持续增长的同时，居民的高等教育支付能力也在增强。民办高校发展的社会经济条件将因此得到进一步改善。

表二：各年度我国居民储蓄额与国民生产总值

年份居民储蓄额（亿元人民币） gdp（亿元人民币）

1989 　5000 　16909.2

1990 　7119.8 　18547.9

1991 　9241.6 　21617.8

1992 　11759.4 　26638.1

1993 　15203.5 　34634.4

1994 　21518.8 　46759.4

1995 　29662.3 　58478.1

1996 　38520.8 　67884.6

1997 　46279.8 　74772.4

1998 　53407.5 　79555

1999 　59621.8 　82054

2000 　64332.4 　89404

2001 　73762.4 　95933

2002 　86910.7 　102398

2003 　116300 　116694

2004 　125000 　136515

2015 　140000 　182300

资料来源：《中国金融年鉴》、《中国统计年鉴》（1999—2015）

3．发挥机制优势，独立设置的民办高校将获得不竭的发展动力

根据2004年全国教育事业发展统计公告，2004年，我国公办普通高校有1731所，成人高校505所，共2236所；普通高等教育招生447.34万人，在校生1333.50万人；成人高等教育招生221.16万人，在校生419.80万人。民办普通高校和成人高校有228所，在校生139.75万人（含独立学院学生）；民办其他高等教育机构1187所，注册学生105.33万人。可以看到，民办高校的数量与规模在整个高等教育系统中占据了不小的比例，已经成为一股不可忽视的高等教育办学力量。

民办高校在经历了低起点的滚动式发展以后，急需发挥机制优势，走出一条高起点、正规化、高质量、可持续的发展之路。现在困扰民办高校发展的主要因素归结起来，主要还是政策问题、资金问题和办学模式问题。民办高等教育的发展政策有一个不断完善的过程，指望一天之内解决有关的政策问题是不现实的，但可以看到，在20多年的发展中，民办高等教育的政策是在朝着更有利的方向转变。从后大众化时代高等教育发展的要求看，民办高等教育政策还会有更大的进步。就民办高等教育资源而言，从上面的分析可知，民办高校发展的经济基础比以往任何时候都更加巩固了，我国经济的持续快速发展能够为民办高校提供必需的经济保障。

民办高校的健康发展需要有积极的政策支持和充分的资金保证，但客观上讲，政策和资金主要还不取决于民办高校本身，民办高校可以决定的是自身的办学模式。现在需要有一批民办高校迅速成长起来引领民办高等教育的发展方向。不可否认，一批民办高校已经得到了较高的社会认可。2004年，《中国青年报》等单位举办了首届中国民办高校综合实力20强评选活动，评选的指标涉及在校生人数、占地面积、建筑面积、年度收入、固定资产总额、师资人数、师生比例、办学层次、学校所获主要荣誉等9项内容，西安翻译学院、北京吉利大学、吉林华桥外国语学院等20所学校入选。但这种认可更多的还是对一些民办高校办学条件的认可，不是对其办学模式的认可。民办高校具有创建新的办学模式的机制优势。公办高校由于体制和文化的原因，要在办学模式上进行创新十分困难。民办高校一无所有，可以根据时代要求，遵循高等教育发展规律，进行办学模式的全面设计和建设。这是民办高校走向繁荣的必由之路。值得注意的是，一部分民办高校在办学模式设计时，一味地抄袭公办高校的办学模式，公办高校设置什么机构，自己就设置什么机构，而不管这些机构在公办高校是否发挥了积极的作用。这种做法无异于扬短避长。创建新的办学模式应当紧紧抓住民办机制优势，充分利用民办机制在争取教育资源、人力资源配置、教育活动建构、质量效益诉求等多方面所具有的灵活性、敏感性、快捷性和经济性等优势建立起比公办高校更有竞争力的管理体制、人事制度和教育制度，使民办高校走上快速、高效、优质发展的轨道。

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