中国土地政策改革

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中国土地政策改革

中国近些年来的土地政策改革值得称道，但还不够全面，在土地政策和实践方面仍存在一些遗留问题急待解决。《中国土地政策改革研究》认为，中国目前土地政策面对六个主要挑战：农村与城市土地制度仍然维持着二元性，以及国家垄断城市土地的一级市场；强制征地和补偿措施的不公平性；农民的土地权利很弱；地方政府对土地转让收益及土地相关融资的过度依赖；降低农地流失率的困难；土地法律框架的不完整性。

课题组通过对浙江、陕西、广东三省的调查，剖析了土地问题在基层的表现形式及其产生的影响。同时提出了中国土地政策改革的一个整体性行动框架，主要目标有七个：界定、确保与扩大土地拥有者的权利；确保公平对待受强制征地影响的农民；促进农地和市地的更有效利用；创立使土地作为地方政府可持续性收入来源的制度安排；土地管理机构的框架的合理化；强化总体法律框架和法治；土地管理的能力建设。

近年来经济的加速增长与城市化是与经济自由化和中国政府制定的一系列土地政策的基本改革携手并进的。例如，已经出台的一些重要举措旨在不断增强农民和城市居民对土地制度的稳定性，降低农田流失的速度，也为了增进城市财产的市场交易能力。与此同时，在土地政策和制度层面还存在一些关键挑战。

为了从整体上推进中国土地政策的改革，需要达成一个与中国当代发展框架相适应的土地政策的长期目标愿景。国务院发展研究中心的研究人员与世界银行专家在过去的一年半时间里合作，旨在更深入地理解土地及土地政策在中国的作用。作为整个政策咨询的切入点，研究中特别强调土地政策在城市扩张背景中的作用。1980年至2004年，中国城市人口的比例由19.4%上升到41.8%。城市规模的增长也十分可观。伴随城市以惊人的速度向周边扩张，农地也以非常快的速度转为城市使用。

基于具体的分析和研究总结，我们提出了下面的长期愿景，以作为讨论的起点。

土地政策应该旨是：1、支持农业部门的发展，包括对农田进行保护，通过土地的市场化流转促进农业生产效率的提高，以及通过建立农民的社会保障体系等来支持人口从农村向城市的流动；2、促进制造业、服务业和住宅部门的发展，其措施是，在一个综合考虑经济、社会和环境的规划框架下，通过市场机制为城市的扩张提供土地；3、为政府尤其是各级地方政府提供财政收入，其措施是，以土地资产作为可持续的公共收入的基础，为公共服务和投资提供资金；4、促进利用土地作为抵押来获得资本，以增加金融体系成长中的备用资产蓄水池；5、支持土地利用规划决策，使之既与市场导向背景下的快速经济增长相一致，也要适当关注和保护环境；6、增强土地权利和土地管理的一致性和整体性，以使土地拥有者的权利越来越有保障。

以上六点愿景要得以实现，整个土地政策的设计，就应该在统一与平等对待城市和农村土地这一总体目标的指导下进行。应该采取稳健的步骤来整合城市和农村的土地市场、土地权利及城乡规划与管理，其中包括减少政府对城市土地一级市场的垄断。

中国土地政策直面六大挑战

上世纪70年代末以来，伴随经济体制从计划经济向市场经济的转轨，中国经历了深刻的经济与社会转型。土地问题以许多重要的方式与所发生的这一转型相关联。有关土地的决策——如何分配、使用、规制、管理以及融资，对未来中国经济与社会发展的方向和轨道将起到至关重要的作用。

中国政府日益认识到土地政策问题在实现预期的经济与社会结果中的重要性。事实上，中国近些年来的土地政策是与这种快速变化的环境相适应的。迄今为止的改革值得称道，但还不够全面，在土地政策和实践方面仍存在一些遗留问题急待解决。这些问题领域可以归纳为以下六个基本主题：

一、农村与城市土地制度仍然维持着二元性，以及相关的国家对城市土地一级市场的垄断现象，造成了经济的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增长

在一个城市以史无前例的速度增长以及城市与农村经济越来越整合的年代，中国土地政策的一个最重要特征却是对待城市与农村土地上的一直截然分割。这两类土地受制于不同的权利体系并由分立的机构和法规所管理。

作为这一分割的主要结果是，政府成为农地转变为城市土地的惟一仲裁者，它拥有从农村获得土地及将之转换给城市使用者的排他性权力。在现行法律下，所有土地进入城市市场必须首先由城市政府当局进行强制征用，然后通过几种方式将之再配置给城市使用者。近年来，随着城市化的加速，中国这种区别对待的做法越来越受到质疑。这些关注可以被分成五个基本方面：

1、对农村土地使用者的不公正对待。现行做法对农村土地所有者和使用者十分不利，因为它造成他们不能分享自己的土地在城市市场所产生的增值收益。另一方面，他们也不能将自己的土地直接投放市场。与此同时，他们所获得的土地补偿只与这些土地被用作农作时的价值相关，常常只是其农用价值的若干倍，远远低于它们在城市被作为他用时的土地价值。

2、城市以无效的方式增长。由于可以人为低价地从农村获得土地，助长了土地更为粗放利用的投资方式。它刺激了对土地的无效利用，包括强调城市的外延扩张，而不是对现有城市空间进行更有效利用(这一做法又经由现行城市土地制度的特征而得到强化)。

3、地方政府对通过土地征用获得收益以及以其补贴基础设施投资的过度依赖。现行做法助长了地方政府对土地强制征用的不健康依赖，因为政府既要依靠它获得预算外收入，也要以此去补贴发展。

4、土地行政管理机构缺乏协调且效率低下。中国土地行政管理的机构框架正好反映了对待城市和农村土地的完全分割的局面，不同机构按照各自的要求行事，在许多方面造成功能上的重叠。

5、为腐-败创造了机会。由于支付给农民的补偿与土地做城市使用的价值之间的巨大差额这一事实，加上从农村获得的土地只有很小一部分采取公开拍卖的方式，以及许多地方的土地管理(包括土地利用规划和估价)缺乏透明度和问责，因而在土地领域出现大量腐-败就是不可避免的。

二、强制征地与补偿措施的不公平

正如上面所描述的，农村土地融入快速扩张的城市区域的主要方式是，由国家从集体所有者那里获得土地，然后再将之转让给城市使用者。因此，在城市周边，地方政府通过强制征用获得土地权利，成为当今中国一个十分常见的现象。

事实上，在所有国家，政府都有权在强制的基础上获得土地，但它被严格限定于某些特定的情形，且受制于某些具体的条件。但是在中国，这一权力的范围以国际标准来看太宽，且政府动不动就使用这一权力，尤其在它对城市快速扩张的作用举足轻重这一现实下情形更是如此。正因为此，中国强制征用土地所产生的影响也不像有些国家那样是相对地方性的和孤立的，而是影响相当广泛的，且会产生重大的社会和经济结果。在实际操作中，在一些场合，强制征地已成为引起不满的来源，政府正试图予以认真对待。

三、农民对土地的权利一直处于相对弱势，致使他们容易遭受不公平的对待，由此也制约了他们参与经济增长的能力

集体管理者和农民在补偿分配上的问题必然会引致更为宽泛的问题——即农民土地权利的继续相对弱化。

正如上面所讨论的，土地政策在过去20年多变迁的一个脉络是，使农民的土地权利得到不断增强，因为政府认识到，确保农户对土地权利的稳定是粮食安全和农业增长的关键条件。农村土地承包法的起草极其相关政策的制定就是在这一原则指导下达成的。

但是，另一方面，这一原则和愿景迄今还只有部分得到了实现。农民的权利仍然受到制约，且由于一系列的影响而受到损害，这里面既有权利实施的困难也有对权利本身的重大限制。我们已经在强制征地情形中看到了这一点，在确保公正对待相关土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相当大的限制，至少在做法上是如此。

当然，从基本层面来看，与土地权利相关的市场缺乏，是制约农民法律权利的最明显因素——例如土地的出让权是受到限制的，土地的抵押权也缺乏。可以采取过渡性措施来增强土地使用者的决策能力，允许他们在一个更宽泛的经济中更充分地实现他们的财产价值，与此同时设置一些使农村土地全面市场化的“闸门”也被认为是重要的。

四、地方政府对土地转让收入及土地相关融资的过度依赖

政府对土地一级市场的垄断，刺激了地方政府严重依赖土地转让所形成的收入，用以补充正常的财政预算资金和城市扩张所需的资金。同时，地方政府也日益依赖于通过土地储备方式把征用的土地用作抵押物来获得银行贷款。这两种做法均刺激了地方政府冒着潜在风险去积极征用农地，造成城市以不合理的方式增长。

国家垄断土地供应，地方政府过度依赖开发土地获取财政收入，使地方政府卷入这一几无风险、但同时也是一个充满投机活动的领域。地方政府的巨大可能风险包括，他们并不处于决定土地最终需求的位置，他们受制于利率的波动，尤其是事实上地方政府设置的土地储备和开发机构是按土地的“市场价值”评估所发生的巨额借贷。尽管无法得到这类借贷的数额的综合资料，但其数额巨大且会导致国家借贷机构的严重问题是无疑的。此外，尽管土地储备在地方盛行，迄今却还没有一部关于土地储备的国家法律或国家规定，这些做法只是得到地方政府的文件批准。

五、减低农田流失率的困难

城市的快速扩张日益加深了对中国农田流失的担忧。这一担忧由于中国的可耕地比例相对小以及国家长期坚持承诺要实现粮食安全而进一步加深。

为了回应这一趋势，中央政府对农地的转用已采取了一系列限制措施。1995年设立“基本农田”作为需要专门进行保护的农田。按照法律，这类耕地最低不得低于可耕地的80%；在某些地区，基本农田已占到农地的85-90%。28号文重申了不允许将这类土地进行转用的严厉措施，即它是不得逾越的“红线”，并再度强调了基本农田对于中国粮食安全的重要性。留待观察的是，新近的这些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改变促进现阶段城市快速扩张的经济激励结构，就很难抑制各地采取各种规避管制的措施。

六、土地法律框架不完整

总体而言，中国近些年在界定土地使用者与国家的权利及责任方面所进行的改革已取得进展，尽管是沿着城市土地和农村土地两个轨道分别进行的。1982年的宪法是将中国的土地归为两种不同制度体系进行管理与利用的起点，它确立了城市土地归国家所有，而农村土地由集体所有。1988年的宪法修正案明确了土地的使用权可以依法转让，因此确认了土地使用权可以从土地所有权中分离出来。

对于农村土地，1998年修订的土地管理法向单个农户提供了30年的承包权，这一改革经由2002年的《农村土地承包法》得以加强和深化，这一法律实质农户的土地承包权上升到物权的地位，按照这一法律，向农民提供的这些权利至少应该在30年内保持不变。在城市土地方面，土地由国家所有，不过城市土地使用权市场的法律基础已经正式确立。新近起草的物权法草案考虑到要整合迄今已经取得的法律进展并将之予以扩展。

然而与此同时，也得承认仍然面临一些严峻的挑战，而且要应对这些挑战还受到一些因

素的严重制约——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支离不全。

1、涵盖面存在差距。一些重要的活动领域缺乏由明确、适当的规则和程序提供的指导。目前还缺乏一个规制土地储备的框架。无论是对土地储备部门还是更为一般的金融部门，这都会造成十分严重的风险。在《农村土地承包法》下，关于抵押的法律也是不完整和不充分的。《农村土地承包法》中的许多表述过于宽泛，缺乏实施条例。对目前集体建设用地的现行做法实质上还缺乏一个法律框架。适用于城市财产抵押的法律存在混淆和重叠。与此相关的要关注的一点是，目前缺乏规制土地收益权质押贷款的政策和法律。

2、权利、责任和权力的不明晰。由于对负责土地管理方面的不同机构在功能上的不明确和不一致，导致不同机构的当事人和他们的代理人在扮演各自角色时的不确定性。

3、规章过多，导致不必要的、重复的官僚程序，造成极高的交易成本和潜在的寻租行为。

4、不同法律之间的同步性差。对政府内不同机构推出的相关法律改革所存在的特别危害没有给予适当关注。

5、能力问题。某一法律的有效实施所需要的能力与政府内部实际或预期存在的能力之间常常不匹配。土地拥有者缺乏理解或使用法律的能力。

中国土地政策的实证分析与实践中的创新

为了更加深入、集中地探讨中国所面临的关键土地问题，《中国土地政策改革研究课题组》分别对浙江省、陕西省和广东省进行了实地考察，提供了土地问题在基层的表现形式及它们所产生的影响。尽管几省之间存在重大的地区差异，但迄今完成的研究已触及土地政策改革极其执行的核心方面，具有广泛的地区关联性。

一、浙江与陕西的土地问题：对照与共同性

浙江、陕西分别代表了正在经历快速工业和城市业化的东部地区，和经济增长步伐较慢、且更多依赖于政府主导型投资的西部地区。由于两省十分不同的经济状况，它们所表现出来的与土地有关的问题也存在重大差异。

但是，从这两份研究来看,比差异性更为显著的是它们所具有的相似性。在这两个省，现行土地政策的中心特征在本质上是相同的，其影响尽管在程度和某些细节上有所不同，但效果极其相似。它们的一个共同特征是，在农村土地转化为城市土地时，由政府垄断土地一级市场。也就是说，所有转化为城市用途的土地必须首先由政府征用，然后由政府进行再配置。与这一特征相关联的是某些不断发生且相互交织的现象：城市扩张部分由农地的低价值所驱使，部分来自于行政激励；在缺乏以价值为基础的按年征收的财产税下，地方政府高度依赖于土地转让收益和以抵押贷款作为其基础设施投资的来源；城市和农村土地市场之间、土地价值和产权体系之间存在尖锐、人为的分割，尤其使农民处于弱势地位；土地征用的做法没有给农民带来公平分享土地价值增值的结果。

1、背景比较。浙江省在经济上是中国的强省之一。它是一个高度城市化的省份，城市化水平达到了54%。该省的城市增长由其高速的工商业增长所推动，同时城市的高增长也伴随着工商业的高增长。其城市增长的特征表现为一批覆盖全省而非集中于一两个地方的大型城市中心的兴起。它的房地产投资水平也非常高，反映了其城镇人口相对较高且不断增长的购买力。

相比之下，陕西是一个明显比较贫困的省份，地方政府的财力也相对较弱。尽管城市化的速度有所加快，该省的农村人口比重仍然超过浙江省，其城市人口只占35%。与浙江不同，陕西的城市增长非常集中，主要在西安。从其城市化的主要表征来看，陕西的城市化没有伴随在东部省份所见到的与工业增长的同步性，而是主要由西部大开发战略拉动政府大型基础设施投资的结果。因此，这里的商业发展相对不足，尽管房地产建设投资很大，但没有销售支撑。

2、驱动土地农转非的因素——发展工业与基础设施建设。驱使两省农地快速转化为非农用的因素的主要差别，与各自所依托的主要不同动力机制有关，而它又与支配这两省的不同发展引擎有关。在浙江，工业化占去了所征土地的相当大一部分。相比之下，陕西则将相当大部分土地用于了基础设施建设，反映了该省的经济增长高度依赖于西部大开发战略下中央政府的投资这一事实。

3、农地转化率的比较。与中国所有地方一样，浙江和陕西城市的快速增长也高度依赖于政府对农地的征用，然后将之转化为建设用地。

在浙江，农地以前所未有的速度被转化为非农用地。到2003年，它已差不多将中央政府分配给该省的1997—2015年间的农用地转为建设用地指标用完。1997年至2003年间，浙江就已将97.40万亩农地转为建设用地，而中央分配给该省的13年间的用地指标仅为100万亩。浙江的经验也反映了地方政府在一方面面临建设用地的高需求压力、另一方面又受到用地指标限制时所具有的创造性。除了利用建设用地指标外，浙江各级政府还通过所谓的“土地整理”方式来积极增加建设用地的供应——其办法有，收回闲置土地、利用倒闭的国有企业的土地及其他技巧。在过去的六年间，全省通过土地整理新增建设用地93.69万亩。

总体而言，陕西的土地转化率要相对慢一些——到2003年，该省已将41.23万亩农田转化为建设用地，而其总用地指标为80万亩，也就是说还有约一半的指标尚未被利用。不过，陕西省的土地农转非在地理上高度集中，主要集中于西安，与城市的增长不成比例地集中于西安市的情形相一致。到2003年，西安市农地转为建设用地的规模已达17.13万亩，省里分配给该市到2015年的总用地指标只有13.5万亩，现已超出了3.5万亩。

4、征地方式。浙江和陕西两地政府所采用的办法都是将所征土地转让给最终使用者，绝大部分土地被以行政划拨方式转让，或通过所谓的“协议”方式转让。由政府通过市场或半市场机制，如拍卖出让的土地很少，1998年至2003年，浙江只有20%，陕西仅5%。值得注意的是，陕西在2002年才开始使用这一机制，明显晚于浙江，这再次说明了两省城市增长驱动力的差异。

5、地方政府财政和土地的作用。这两个省的正常预算均不能支撑与城市扩张相关的巨额费用。两省都征收了种类繁杂的直接来自于土地的税费，虽然它们的数额通常很小，而且大部分是一次性支付，如交易税、土地使用费、登记费，等等。它们在一定时段内还无法成为政府可预见收入的可靠来源。以土地为基础的税收对地方金库的贡献相对较弱，政府高度依赖于征地的转让所产生的收益。

6、土地储备和以土地担保所产生的债务。在这两个省，差不多每个地方都建立了土地储备中心。在土地储备中心所掌握的土地中，直接征来的土地占了很高的比率。在浙江，这个数达到了75%；在陕西西安，土地储备中心所储备的土地有92.2%来自于集体土地，其中87%是直接从农民那里征来的。

以土地担保的借贷在当前地方政府融资中起到了非常重要的作用。在这两个省，银行贷款在城市整体建设资金中的份额越来越起到支配性的作用。例如，浙江的s县，在2003年的60亿元城市基础设施总投资中，有63.87%来自于贷款，32%来自于土地出让收入；j市从2000年以来的四年间，城市建设总投资中贷款的比重甚至更大，72.9%属于贷款，只有14.3%来自于土地出让收入。在陕西全省，对贷款的依赖也日益增加，在总建设费用中目前约有50%要靠抵押贷款。

浙江和陕西的研究有助于识别地方、省级及整个经济在日益高度依赖以土地为基础的借贷的情形下所面对的各种具体风险：

第一，贷款人不履行责任时银行存在的风险。

第二，由规制这些交易的法律框架不明确所产生的相关风险。

第三，与土地储备部门的法律地位及其操作中的问题有关的风险。土地储备部门的资产严重缺乏，这会给放款银行带来重大风险。另外，贷款的获得与土地储备中心实际拿到土地使用权证之间常常有一个时间差，这进一步增加了银行的风险。最后，由于土地储备中心在本质上越来越扮演着房地产开发者的角色，土地市场环境的过于活跃和不可预期性，又会使所有常规风险加大。

第四，土地储备中心作为政府的附属机构，它会受到政府的干预，因而其运作面临着风险。

第五，与土地收益权置押相关的特殊风险。

这些威胁的严重性很难在这一阶段进行量化，但最起码应通过监测、澄清到法律框架对之表示严重关切。从长远考虑，最好的途径是找到解决地方政府持续性收入问题的方案，以断绝现行的政府对贷款和出让金的一边倒的依赖。

7、对失地农民的影响。仅1999年至2002年3年间，浙江省就有近170万农民受到征地的影响。在陕西，过去十年就有98万农民失去土地。在浙江，经济的高速发展在一定程度上为失地农民提供了更多在其他岗位谋生的机会。陕西关于征地的影响则呈现出其不太积极的一面。从过去十年该省失地农民的出路来看，估计有35%仍在从事农业，19%留在农村地区但已从事非农职业，19%已外出，还有26%“赋闲在家”。

在这两个省中，近年来，土地征用引起农民到国土和其他部门上访的事件日益显著增加。在浙江省，国土部门统计了农民为土地问题上访的内容——包括补偿水平的不公，分配方式的不公，以及征地程序的不公。

不过，地方为提高农民分享快速城市化背景下土地增值的成果也进行了各种试验：最直接的方法是提高土地的补偿标准。另一种方法是，在浙江，考虑到受影响的村子的利益，在所征地中留一部分给村子作为建设用地。此外，在一些案例中，已尝试在征地后对现存土地的使用进行重新安排，这样，那些受影响的农民可以对土地予以更有价值地利用。最后，陕西则提供了相当重要的对集体建设用地进行创造性利用的例子。

二、广东与集体建设用地利用的创新：机遇与风险

尽管国家垄断城市土地的一级市场的做法居于支配地位，在中国的一些地方(尤其是最发达的东部省份)已经涌现出反映这一垄断有显著程度松动的例子。具体表现为，集体土地所有者规避正式的土地征用过程，直接与企业进行交易，将集体建设用地投放市场。对广东省的调研主要针对这一现象。这一做法在其他一些省份也很普遍(特别是在江苏省和浙江省)。

这类做法十分普遍，在当地经济中起到重要作用，而且为政府所广为准允，至少是默许。截至2000年，在佛山市南海区，总共15万亩工业用地中，有7.3万亩为集体建设用地，这个数还不包括其他数量巨大的被集体转化为非农用途的土地。在东莞市，2002年的非农建设用地总计为103万亩，其中集体建设用地差不多占了51%。在整个珠江三角洲地区，集体建设用地占建设用地总量的比重据估计近50%。

对这一现象的研究发现，农村集体建设用地直接入市的做法有如下显著优势：

第一，它加速了地方工业化进程，促进了农村经济转型。到2002年，南海、顺德、东莞、中山的农业产值占经济总产值的比重已低于10%，有90%的劳动力已转移到了第二、三产业。

第二，集体和农民可以获得比征地补偿更高的长期收入，且租金收入还可能随时间而上涨(另外，集体和农民仍保留享有租赁期满后的财产权益)。

第三，政府很显然可以扮演更适当的角色，它不再扮演投资者和经营者的角色，而主要集中于征税和提供公共服务。

然而，与此同时，这些做法也包含着重大风险：

第一，大多数这些制度安排的操作处于法律的边缘，即便它们没有公然违法。

第二，政府也处于进退两难的境地。如果政府决定严格执法，以阻止这些违法或准违法的活动，他们将面临经济增长减速的风险。另一方面，如果政府企图对这些活动加以管制，他们又缺乏这样做的法律工具。

第三，从这些做法中所获得的大部分收入盈余一般到了集体手中，农民往往被排除在外——这种情形又由于其操作在法律上的不规范性而恶化。

为了回应这类问题，一些地方政府已经采取步骤来完善他们对这类土地的管理框架。广东省就于2004年6月出台了《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》。从理念上讲，这一政策代表了实现集体和国家土地同权的重要一步。这一通知允许集体建设用地出租、转让和抵押；建立了与国有土地一样的交易平台；规定了集体建设用地入市要符合规划，要登记备案；建立程序上的保护机制，以确保单个农民可以参与决策，以及集体决策是透明的；以及规范收入的用途，以保证有一定的比例可分配给农民。

尽管这一政策代表了一种进步，但它仍然只是一种地方政策，其中一些做法不可避免地会与土地管理法冲突。然而，广东创新的确为国家法律的最终修改指明了方向。

用于调整中国土地政策的七个长期目标

中国土地政策改革需要采取整合性方法，应该在统一与平等对待城市和农村土地这一总体目标的指导下，采取稳健的步骤来整合城市和农村的土地市场、土地权利及城乡规划与管理，减少政府对城市土地一级市场的垄断。

下面提出了用于调整中国土地政策的七个长期目标，所有这些目标都有密切的内在关联，而且长期目标的成功也需要所有这七个目标综合的、持续的行动。

一、界定、确保、扩大土地拥有者的权利，促进农村和城市土地拥有者的权利一致

第一个长期目标是所要解决的所有问题的核心，它对于城市和农村地区的法律和行政管理框架的改革意义重大。在整个改革进程中，对这一目标的持续、恰当关注将主要集中于以下三方面：减低刺激城市和农村地区土地无效利用的激励和市场扭曲，包括与国家垄断土地一级市场有关的刺激因素。减少对不同体系下的土地权利的不公平对待，减少那些制约城乡地区的土地使用者因权利不明晰和弱化而影响其分享经济增长机会的因素。促进形成一个更公平、更合理、更统一的评估财产价值的标准。

要实现第一个目标，需要对土地权利的不同类型予以关注——包括由集体、农民和城市使用者所持有的土地、以及国家所保有的土地利益——以及这些不同类权利拥有者之间的相互作用。

在当今的农村地区，农民集体很显然已经拥有了依法使用土地的权利，并允许在农业用途范围内从事土地使用权的流转。这些权利不包括任何可能影响土地价值的开发权，即他们不能将土地挪作他用，也不能以土地作为抵押到银行贷款，除了集体建设用地外。但农村集体显然还没有明晰的使用集体建设用地的权利。

农民对他们各自拥有的土地的法律地位在这些年已得到逐步提高，但他们的权利也在一些场合易受伤害。另外，农民权益的有限性，连同对农民将土地灵活投入市场或用于抵押、或将之作为非农用途的的限制，制约了他们充分实现土地作为财产的潜在价值的机会。

至于城市土地，大部分城市居民目前并没有享有任何受法律保障的土地使用权(尤其是在20世纪80年代末以前，当法律赋予建筑物及其占有物40-70年的使用权时)，这就再度引入了一种不顾及土地价值的激励结构，它对于城市的再开发具有明显的意义。

支持目标1的短期及中期潜在行动包括：1、评估检验集体建设用地市场化的可行性。2、评估和尝试在土地做非“公共利益”用途时，由集体拥有者直接供地的方式。3、加强法制管理，以更好地保护农村土地承包者，使其免受集体管理者的不公平或不恰当行为的侵害。4、赋予农民的承包地在30年承包期内的抵押权。5、发展有效、准确、可行的针对所有土地权利(包括农民土地权利)的登记体系。6、评估和尝试赋予城市不动产拥有者稳定的、市场化的城市土地使用权的可行性。

二、强制性征地的规则和办法需要予以重新检定和修改，以确保补偿充分，过程公平、公开

现行的补偿标准配合广为施用的征地权力，已导致社会的不满和政府对征地权的滥用。从长期来看，要确保公平对待失地农民，就应当运用能真实反映土地市场价值的补偿标准，而这将取决于一个真实的城乡土地市场的出现。

支持长期目标2的中短期潜在行动包括：

1、修改补偿计算方法，以使其成为更加公平、更具有预见性、更能为社会所接受的标准。《土地管理法》所制定的补偿标准已经过时，它是按前三年平均农业产值的倍数来计算的。很明显，征地过程和补偿在农民普遍看来是不公平的。从中期来看，通过集体建设用地所形成的市场价格来作为基准，可能更为适当。在目前情况下，集体建设用地通过市场来实现其价值，看来可以使农村地区的土地实现其最大的使用潜力。

2、采取措施确保补偿能到达失地农民手中。

3、进行其他补偿方式的试验。其他一些替代现金补偿的方式已在一些地区得到成功运用，应当对这些措施予以评估，以识别哪种措施在哪种情形下是最为合适的。发展确保失地农民自动参与到这类方案中的保障措施是值得关注的，这类方案应基于失地农民的同意，还要有相应的补救措施，以免一旦有管理失当及农民的权益受损还有替代性方案。

4、考虑对可适用于强制征用的土地的用途进行限定。国际上有许多方法来界定政府征用财产的权力适用范围。从各国经验看，最为清楚的一面是，征地法律必须明确，非常详细与精确，这样人们就能知道他们在其中处于何种位置，以及如何控制官员的任意决定行为。

5、建立更科学的对城市土地的补偿标准。对城镇土地的补偿处理有两方面的问题。第一，在《土地管理法》下，对于土地的使用权，其补偿标准只是简单表述为，土地使用者必须得到“适当”补偿——这一标准需要澄清，并在城镇范围内(相对于农村土地)，现存的土地使用权市场至少要为这一标准的建立提供一个起始点。第二种情况涉及按《土地管理法》颁发使用权前所占有的土地——对于这些财产，其做法似乎只是按建筑物来计算补偿，而对已获得的土地权利却没有正式的补偿权。此外，要再度强调的是，如果按目标1所提议的有关这类土地的法律不明确问题首先得到解决，才可能派生出一个适当的补偿标准。

三、促进农地与城市土地更有效使用

中国保护农地的努力已逐步立足于采取更严格的措施来限制农地的转化。由于城市扩张的巨大压力以及各相关参与者有推动征用农村土地的激励，这些措施的结果则是复合的。

增进城市地区的土地利用效率可以减低农田保护的压力；与此同时，农村地区土地的更有效利用也可以为城市化释放更多土地，这样也不会危及国家粮食安全。目标1所建议采取的行动为增进城乡地区的土地利用效率提供了基础，因为它们会引致激励结构的实质性转变。不过，要推动这一变化还需要解决其他一些问题。

支持长期目标3的中短期潜在行动包括：1、反省通过人为设定工业用地最高价、通过财政对其进行补贴的影响。2、探索对城市和农村规划的功能及目标进行更大范围的整合。

四、创立使土地作为地方政府可持续性税收来源的制度安排

地方财政对土地交易收入的普遍依赖，且主要通过土地储备机构来实现，是不可持续的，这种做法还形成了一种不良机制，导致土地使用的粗放和无效。探索征收以市场价值为基础的财产税作为地方政府财政的一个可选来源已成当务之急。随着土地出让收入的减少，这种财产税将替代目前的做法成为地方财政长期的、可持续的收入来源。需要对现行的以财产为基础的过于复杂的税费制度进行全面梳理与简化。

支持长期目标4的中短期潜在行动包括：1、设计和实施试点，以检验引入财产税的可行性。2、对土地储备的目的和功能进行再评估。3、对其他与土地有关的税费进行回顾，以评定它们的持续相关性及使用是否合理。

五、土地管理机构框架的合理化

要增进国土部门与建设部门在规划功能方面的协调。尽管不必要在一个可以预见的未来将这两个规划职能合并为一个机构，而且这样做也不一定有效，但其他职能如果能在开始时就从这一愿景来考虑将肯定能受益。特别是有关房地产的资产管理方面的职能，应当从一开始就以将它们长期统一起来的观点来对之加以协调。

支持长期目标5的短中期潜在行动包括：

1、协调和统一土地及房屋的登记。目前，在城市地区，通过划拨和分配得来的土地使用权常常比房屋由更多不同的机构负责。在农村地区，《农村土地承包法》下的农民土地权利由农业部负责，而与农村土地相关的农村集体的权利则由国土资源部负责。在农村地区，房屋的权利也是分开登记的。在实际操作中，这种复杂的、不统一的安排给越来越多希望利用这一体制的人和组织制造了混淆。因此，首先应当审视目前的状况，确定如何将其一致起来的计划，以促成土地和房屋登记的统一。

2、协调和统一农村和城市的登记。农村土地承包权和城市土地使用权的登记目前分别由两个不同的部门执行：农业部和国土资源部。从功能上讲，要有效地执行这些职责，他们所要执行的活动是一样的。这是一个可以看到良好前景的可协调的、并最终达成统一的活动领域。

六、强化总体法律框架和法治

有必要对法律改革予以关注，明确审视它与上面提及的一系列行动之间的内在联系，同时也要关注它与其他大多数行动之间的内在联系。很显然的一点是，需要重新评估各种土地相关法律所表述的权利与责任的实质性内容，以确保它们能有效地支持政府所制定的政策目标。因而，需要对现行法律或法规加以补充修正或替代，使之与关注于以下目标的行动相联系，这些目标包括：增进和强化土地权利、改善土地登记、设定适当的征地补偿标准、促进土地利用规划更为整合、引入新税制等等。

但是，也有必要更一般地看到法律框架的差距、重叠和不一致性，它们可能会妨碍政策目标的达成，也有可能会阻碍不同当事人去追逐那些有所图的活动。需要超越目前的视角对法律进行整体回顾，要更多关注与具体政策改革有关的法律工作。

支持长期目标6的中短期潜在行动包括：

1、对整个土地法律框架进行一次会诊和回顾。

2、立即着手解决土地法律框架与现实的差距及存在的不足。(1)尽快制定一个规制土地储备的框架。(2)制定规制土地收益权质押贷款的政策和法律。(3)对土地征用做法作出必要的改进，特别是对“公共利益”作出明确的法律界定。(4)对《农村土地承包法》中过于宽泛的表述作出修改，以及完善实施条例。(5)将抵押权引入农村承包地。(6)制定规制集体建设用地的法律框架。

3、有目的地关注政策改革决策的法律含义。法律专家从一开始就应当与政策制定者携手工作，首先要确保对现存法律框架所提供的机会和所造成的制约有清楚的理解，然后识别进行必要变革的适当切入点。

4、采取措施增进农民理解及使用其权利的能力。

七、土地管理的能力建设

中国正经历着从集中于国家对土地的管理到更多集中于土地的管制与利用土地市场的体制转型。这两种类型所需要的技能和能力是极为不同的。在这一阶段要详尽准确地说明需要什么以及何时需要都是不适当的，也是不可能的。不过，指明需要形成的技能和知识的广阔领域，这些方面应该达到什么程度，以及如何以最合适、最经济的方式确保这一能力建设得到制度化，还是可能的。

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