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某县关于开展《陕西省扶贫开发条例》执法检查的工作汇报
《陕西省农村扶贫开发条例》于今年3月1日起颁布施行，这标志着我省扶贫开发工作迈入了依法推进的新阶段。 《条例》共9章61条。其主要内容概括起来：一是落实了各级各方面责任。明确了省、市、县各级政府及各行业部门在搞好扶贫开发、促进贫困地区发展中应当承担的责任。二是完善了制度体系。《条例》明确提出要坚持省负总责、市包推进、县抓落实、乡镇实施的管理体制，要求各级政府把扶贫开发纳入国民经济和社会发展总体规划，提出了省、市、县三级财政每年安排的专项扶贫资金规模要求，明确要加强重要政策出台、重大项目审批前的贫困影响评估，提出要建立扶贫开发目标责任制和考核评价制度等。三是体现了区域特色。以解决我省陕南秦巴山区、陕北白于山区、黄河沿岸地区群众脱贫致富问题为重点。基于此，《条例》提出要对这些地方群众实施有计划的搬迁，并提出了指导性要求。四是具有时代性。适应新阶段扶贫开发的新形势新特征，《条例》及时吸收了中央扶贫开发工作会议的新精神新政策，与时俱进地强调要提高贫困地区公共服务水平等更高层次的扶贫目标，并完善了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫 1
“三位一体”的大扶贫格局。五是具有可操作性。对贫困村、贫困户的确定明确了具体的工作程序和办理时限，扶贫项目的申报审批程序和方法予以了明确。
《条例》的制定和颁布实施，充分体现了“大扶贫”宗旨和开发式扶贫方针，体现了构建社会主义和-谐社会的理念。作为一名扶贫战线的“新兵”，学习和领会好《条例》精神，对于加强自身政策理论水平和实际工作能力至关重要。下面根据自己学习所掌握的内容，简谈几点个人体会：
一、《条例》颁布实施，是我省扶贫开发工作进入依法推进阶段的重要标志。
当前，扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。扶贫开发工作的难点和重点在于扶贫资源配臵、扶贫对象识别、各级政府和行业部门职责落实、扶贫项目资金管理等等，这些问题单纯依赖政策或行政手段难以有效解决。2011年印发的中央10号文件明确要求，“加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道”。因此，通过立法推动我省的扶贫开发工作，十分迫切，也很必要。《条例》是我省关于扶贫开发的第一部地方性法规，是我省立法工作立足保障和改善民生的一项重大-法规制度建设，是推动全省科学发展、实现富民强省的必然要求，是加大扶贫开发力度，提升扶贫开发水平的重要保证。《条例》 2
的颁布施行，标志着我省扶贫开发工作进入了依法推进的新阶段。
二、《条例》的颁布实施，对于促进我市新阶段扶贫开发工作具有重要意义。
扶贫开发不仅是一项经济工作，更是一项政治工作；不仅是一项民生工程，更是一项德政工程。2001年以来，我市扶贫开发工作在、省政府的亲切关怀下，在、市政府的正确领导和各级部门、社会各界的大力支持下，按照“政府主导、统筹规划、多元投入、社会参与”的大扶贫思路，坚持开发式扶贫，不断加大资金投入力度，创新工作机制和方法，取得了显著成效。新世纪初全市贫困人口有60万人，截止2015年底，全市累计实现脱贫52.24万元，群众生活环境持续改善，生活水平大幅提升。但就整体而言，我市经济社会发展不协调、不平衡、不可持续的问题仍很突出，特别是资源富裕区和资源贫乏区差距不断拉大。按照省定2500元扶贫标准，我市仍有44.7万农村贫困人口，主要集中在“两区一带”地区，这些地区自然环境恶劣，基础设施落后，区域性贫困凸显。《条例》的颁布施行，对于深入贯彻落实中、省扶贫开发工作会议精神，进一步强化扶贫开发组织领导，加大投入力度，创新扶贫机制，有效整合资源，构建“大扶贫”格局，促进我市城乡统筹发展，加快“两区一带”贫困地区经济社会又好又快发展，具有十分重要的意义。
三、《条例》与时俱进的指明了新阶段扶贫开发工作的思路和方向。
随着经济社会的发展和扶贫开发的深入推进，扶贫开发的外部环境发生了深刻变化，与此相适应，扶贫开发的内涵和外延也发生了根本性变化。《条例》与时俱进的指明了新阶段扶贫开发要实现六个思想观念的根本性转变。一是在工作指导上，要认清新形势，把握新要求，由解决温饱的惯性思维迅速转到缩小差距的新要求上来。二是在制度建设上，要深入推进扶贫开发，进一步强化社会保障，由单一扶贫开发制度迅速转到扶贫开发政策与各项社会保障制度有效衔接上来。三是在扶贫方式上，要全力实施大规模移民搬迁，强力推进片区扶贫攻坚，由以县为单位、以农为主的扶贫迅速转到城乡统筹、区域协调发展上来。四是在扶贫机制上，要实施“一村一策、一户一法”方略，由区域性瞄准机制迅速转到工作到村、扶贫到户、投资于人上来。五是在力量配臵上，要深化社会扶贫，强化行业扶贫，由专项扶贫为主迅速转到“三位一体”的大扶贫格局上来。六是在组织管理上，要完善考核机制，落实工作责任，由行政推动迅速转到依法推进上来。
四、贯彻落实好《条例》，应当准确把握的重点。 立法是基础，落实是关键。我认为贯彻落实《条例》，应该把握以下六大重点：
一是要坚持开发式扶贫。要以经济发展带动扶贫开发，增强贫困地区、贫困人口造血功能和发展能力。同时，要完善与农村扶贫制度相衔接的农村养老保险、医疗保险、最低生活保障、救济救助和五保供养等社会保障制度。
二是要突出扶贫到村到户，投资于人。要按照“一村一策、一户一法”的思路，以增加群众收入、增强发展能力为中心，加大专项扶贫力度，强化整村推进、扶贫移民、产业扶贫、劳动力技能培训等措施，提高扶贫开发实效。
三是要大力推动各项民生工程。要扎实落实行业扶贫责任，加强贫困地区交通、水利、电力、通信、教育、科技、文化、卫生、广播电视、体育等基础设施建设，帮助解决行路、饮水、上学、就医、用电、听广播、看电视电影等困难和问题，增强贫困地区发展后劲。
四是要不断增加扶贫投入。要建立财政扶贫投入增长机制，将财政扶贫投入纳入年度财政预算，逐年增加。各级政府和部门要以扶贫开发规划为平台，将各方面资源整合起来，做到资金集成、项目集成、力量集成，放大扶持资金使用效益。
五是要完善扶贫开发管理机制。完善扶贫开发到村到户、统计监测、项目资金管理、扶贫考核等方面的制度和机制，加强检查监督，严肃查处违反《条例》行为。
六是要落实各方面扶贫开发责任。各级政府要切实负起
扶贫开发的主体责任，相关部门要依法落实行业扶贫任务。要将扶贫开发目标任务完成情况作为重要内容纳入各级政府部门目标责任制考核体系，确保各项工作落到实处。
陕西省扶贫开发的现状及政策建议
（陕西省财政厅，陕西西安７１０００２）摘 要 ２０１０年是《中国农村扶贫开发纲要（２００１－２０１０年）》和《陕西省农村扶贫开发规划（２００１－２０１０年）》实施的第十个年头，也是新阶段扶贫开发工作的第十个年头。本文拟就陕西省十年来扶贫开发工作主要做法和基本经验进行回顾总结，分析影响农村贫困的主要矛盾和突出问题，明确新阶段扶贫开发工作面临的形势和任务，探索今后１０年的扶贫政策和机制措施，以期对我省新阶段农村扶贫开发工作有所帮助。
关键词 扶贫开发；贫富差距；脱贫致富；资源整合
一、新阶段扶贫规划实施情况及成效
（一）基本情况
陕西是全国著名的革命老区，老区土地总面积达１１８４．７万公顷，占全省的５７．６４％，有老区县（市、区）５６个，乡、镇９７２个，人口８８９．５万，分别占到全省县（市、区）、乡（镇）、人口总数的５２％、３７．９％和２６．１５％。同时，陕西也是一个农村贫困问题较为突出的地区，全国１９个集中连片的贫困地区中，陕西省就有陕北白于山区、黄河沿岸土石山区和秦巴中高山区３个。新阶段扶贫开发伊始，随着《中国农村扶贫开发纲要（２００１—２０１０年）》的实施，陕西也出台了《陕西省农村扶贫开发规划（２００１－２０１０）》，扶贫开发进入了以稳定解决贫困人口的温饱和增加贫困人口收入为目标，为全面建设小康社会创造条件的新的历史阶段。按照新的扶贫范围和标准，国家确定陕西省的扶贫开发工作重点县有５０个，占全国重点县的８．４％，占全省县数的４７％。陕西根据本省实际情况，又确定了２７个省级扶贫开发工作重点县，对除三大-片外的秦岭北麓、渭北旱塬两个贫困带的也进行集中扶持。全省有扶贫开发工作重点村达到１０７００个，占全国的７．２％，占全省行政村的三分之一。为了使所有贫困群众都能得到有效扶持，按照扩大了的扶持范围和提高了的扶贫标准，新阶段全省有贫困人口８１７万，占全国９５８７万贫困人口（没有解决温饱问题的３３７３万和低收入人口６２１４万）的８．５％，其中没有解决温饱问题贫困人口３８２万，占全国的１１．３％。
（二）十年扶贫开发的成效
２００１年以来，陕西省在实施《中国农村扶贫开发纲要》和《陕西省农村扶贫开发规划》的基础上，通过改善贫困地区的基本生产生活条件，提高贫困人口的综合素质，加快发展区域优势产业，迅速提高了贫困人口的经济收入，基本解决了剩余贫困人口的温饱问题，巩固了扶贫成果，为迈向小康水平创造了条件。
一是贫困人口大幅度减少。２００９年，全省贫困地区农民人均纯收入达到３０２０元，较２０００年底增加１８９５元，增长１６８％；人均占有粮食达到３８９公斤。２００１—２００９年，全省累计有５０４万贫困人口实现了脱贫，神木、吴起等８个县区县域经济得到较快发展，
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调整退出了扶贫重点县范围。
二是贫困地区基础设施条件明显改善。全省扶持建设扶贫重点村１０２２２个，在１１个国家扶贫重点县开展了连片开发试点，组织实施贫困人口搬迁１２１万人（含生态移民３０万人、危房改造３０万人），并投入３．２亿元专项扶贫资金，帮助“５．１２”地震中受灾的５０７个贫困村开展了恢复重建工作。据统计，九年来，贫困地区累计新修乡村公路７．１２万公里，新增输变电线路４．３８万公里，新增基本农田３６４万亩，解决了６００万人、３００万头大家畜的饮水困难问题。
三是贫困地区社会事业全面进步。农村义务教育“两免一补”政策全面落实，农村新型合作医疗和最低生活保障制度全面实行，农民技能培训工作全面加强。据统计，近年来，扶贫、劳动、教育、农业等部门每年帮助贫困地区培训输出适龄劳动力２５万人，其中扶贫部门每年完成５万人的培训安置任务，稳定就业率达到８５％以上，人均工资收入１．８万元以上，同时，各涉农部门还在贫困地区开展了多种形式的科技下乡活动，每年完成２００多万人（次）的实用技术培训，广大群众的就业技能和生产技术水平有了明显提高。
四是贫困地区特色产业发展壮大。全省累计投放７２．８亿元小额到户扶贫贴息贷款，扶持２３０万贫困户发展特色种养业；配套安排４５．１亿元项目贴息贷款，支持３２６个龙头企业开展农副产品加工运销。安排２．２７亿元财政扶贫资金，在１３６０个贫困村设立了产业发展互助资金，为贫困群众增收致富建立了长效机制。通过多年的扶持，陕北的红枣、羊子，渭北的苹果，陕南的茶叶、食用菌等已经发展成当地的主导产业，成为群众增收的主要来源。
五是贫困地区新农村建设迈出新步伐。多年来，各地坚持把扶贫开发和新农村建设紧密结合起来，以扶贫开发重点村和移民新村为平台，积极整合项目资金，先后建成了３０００多个社会主义新农村的示范典型，成为贫困地区一道亮丽的风景线。旬邑、平利、子长等县由扶贫开发推动的贫困地区新农村建设在全省乃至全国都产生了较大影响。
二、扶贫开发的主要做法
（一）落实工作责任，切实加强组织领导
一是健全组织机构。省市县三级都成立了党政一把手任组长的扶贫开发领导小组，每年至少召开一次领导小组会议专题研究解决重大问题。各级党委、人大、政府、政协的现职领导都带头包村扶贫，发挥了很好的表率作
用。二是精心安排部署。、省政府每年都专门召开全省扶贫开发工作会议，安排部署工作。还先后召开了陕北建设委员会（扩大）会议、百万贫困户增收现场会、扶贫互助资金试点暨连片开发现场会、全省千企千村扶助行动电视电话会议等，及时总结和推广典型经验，推动工作。三是落实工作责任。、省政府先后出台了《陕西省农村扶贫开发规划》、《关于进一步加强新阶段扶贫开发工作的决定》、《关于加大扶贫资源整合力度，实施区域板块开发，提高整村推进实效，促进贫困地区社会主义新农村建设的意见》等文件，２０１０年又印发了《关于开展千企千村扶助行动的实施意见》，明确了政策措施，落实了工作责任，确保了扶贫开发顺利开展。
（二）坚持与时俱进，不断创新工作机制
一是大力推进板块开发。在坚持对扶贫重点村整村推进的基础上，对集中连片的贫困村实行统一规划、综合治理、整体推进，全省先后在１１个县安排了板块开发试点，每个试点县安排贫困村１５个、投入专项扶贫资金１０００万元以上。宝鸡市还自主实施了“突破西山”战略，延安市实施了黄河沿岸和白于山区“两区”扶贫开发。所有板块开发区的面貌都发生了根本性变化，群众生活水平有了很大提高，成为当地农村工作的一大亮点。二是大规模实施“千村互助资金项目”。在小范围试点的基础上，２００９年全省选择１０００个低收入村组织实施互助资金项目，属全国规模最大的省份，每村注入财政扶贫资金１５万元，帮助村上建立扶贫互助协会，加上群众入会资金，平均每村互助资金总量达到２５万元，有效缓解了贫困地区金融服务缺失、群众发展生产资金短缺的难题。三是高标准实施“千村贫困人口搬迁工程”。采取提高补助标准、整村整组搬迁、相对集中安置的方式，计划四年完成１０００个村２９万人的搬迁任务。２００９年已启动建设移民新村２０６个，搬迁贫困户１０４４９户、４５３７５人，有力地促进了当地新农村建设和小城镇建设，在全省乃至全国产生了很大影响。四是大范围实施“千企千村扶助行动”。在继续搞好中央部委赴陕定点扶贫和省级“两联一包”扶贫工作的基础上，发动规模以上企业对低收入村进行帮扶，力争三年内帮助低收入村在自然增长的基础上每人再增收１０００元的目标。
（三）狠抓资源整合，着力破解投入难题
投入不足始终是困扰扶贫开发工作的难题。２００１年以来，我们坚持既积极争取中央财政扶贫资金和项目，又逐年增加省本级扶贫资金预算；既通过绩效考评引导市县财政加大扶贫开发的投入力度，又通过加强扶贫资金的整合
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与管理，提高资金使用效益。据统计，２００１－２００９年中央和全省地方各级财政累计投入扶贫资金１００多亿元（其中中央财政７３亿，省级财政８．４４亿元，市县财政１８．５７亿元）。在此基础上，适应国家强农惠农政策投入力度不断加大的新形势，２００７年３月，、省政府适时制定出台了《关于加大扶贫资源整合力度，实施区域板块开发，提高整村推进实效，促进贫困地区社会主义新农村建设的意见》，大力推进资源整合工作，使扶贫开发投入不足的矛盾得到进一步缓解。
（四）广泛动员组织，深入开展社会扶贫
一是聘请在京７０多位副部级以上老领导担任陕西扶贫顾问，中央赴陕定点扶贫单位增加到２１个，苏陕扶贫合作进展良好。二是组织省级党政机关、企事业单位开展“两联一包（联县、联乡、包村）”扶贫活动，参加帮扶的６８０个单位，派出扶贫挂职副书记、副７７名，驻村扶贫干部１９００多人，每年投入各类扶贫资金３亿多元，实施扶贫项目３０００多个，有力地促进了贫困地区经济社会发展。三是在动员国有、民营各类企业参与扶贫开发的同时，积极开展了多种形式的“送温暖，献爱心”活动，形成了全社会关注扶贫、支持扶贫、参与扶贫的良好氛围。四是搞好外资扶贫。全面完成了总投资１４３００万美元的秦巴扶贫世行贷款项目建设任务，有１７．２万贫困户、７２万贫困人口得到直接扶持。新争取和启动实施了总投资６０００万美元的世界银行第五期扶贫项目，亚行榆林扶贫项目、韩国协力团志愿者淳化扶贫项目、华一银行旬邑扶贫项目等有序推进，进一步拓宽了扶贫领域的国际合作与交流。
（五）强化监督管理，努力提升工作水平
一是逐步完善瞄准机制。通过实施整村推进，将扶贫开发工作重心从县下移到村，覆盖了８０％以上的贫困人口。通过贫困农户建档立卡，摸清了农村贫困人口的底数，为采取更有针对性的措施奠定了基础。二是改进扶贫资金管理体制。扶贫资金分配坚持基数法加因素法，７０％用于国家扶贫重点县，３０％用于省级重点县和面上有扶贫任务的县。建立了“财政扶贫资金监测管理信息系统”，全面推行了扶贫项目资金的公示、公告和报账制度，开展了扶贫资金使用绩效考核工作，积极推进扶贫到户到人资金“一卡（折）通”发放模式。三是规范扶贫项目管理，相继制定了扶贫重点村建设、移民扶贫、互助资金项目、“雨露计划”培训等项目建设管理文件，对扶贫开发各项重点工作提出了规范性要求。四是推广参与式扶贫方法，宣传动员贫困群众全程参与扶贫项目的确定、实
施和监督等各个环节。五是加强重点县动态管理，将农民人均纯收入、人均地方财政收入均超过全省平均水平且进入全省县域经济社会发展“十强县”的县适时调整退出扶贫重点县范围。
三、当前贫困状况和致贫原因分析（一）贫困地区和贫困群众收入情况
１、贫困地区收入显著增加，但整体水平仍然较低。２０００－２００８年，全省贫困地区农民人均纯收入由１３４０元增加到２５３５元，净增１１９５元，有４９１万贫困人口收入超过了１０６７元（２００７年底现价脱贫标准），实现了稳定脱贫。但是，２００８年贫困地区农民人均纯收入仍与全省和全国农民人均纯收入分别相差６０１元和２２２６元，分别占８１％和５３％。对咸阳市贫困地区２０９２个村的调查显示，人均纯收入在１１９６元以下的有９３９个，１１９６－１４００元的有２３６个，１４００－１６００元的有２０１个，１６００－１８００元的有４８８个，１８００－２０００元的有９７个，２０００元以上的有１３３个，绝大多数村收入集中分布在１８００元以下，远远低于全市平均水平。
２、农户收入差距拉大，掩盖了相对贫困进一步加深的现象。对榆林１２个县的１２０个村１２００农户的随机抽样调查显示，２０％最高收入户的总收入占被调查户总体收入的８３％，２０％的最低收入户的总收入占总体收入的３．７％；农村２０％最高消费户的总消费占被调查户总体消费的７６％，农村２０％的最低消费户的总消费占总体消费的５．６％。
３、全国扶贫标准提高后，陕西省的扶贫开发任务进一步加重，贫困分布更为广泛。按照新的贫困标准，经扶贫部门和统计部门调查测算，全省贫困人口达到３７３万，比扶贫部门原统计的３２６万增加了４７万。同时，贫困人口分布也有所变化，国家重点县经过长期稳定的扶持，加之近年来陕北等贫困地区因煤炭、石油等资源的开发而发展很快，综合实力和农民收入提高较快，贫困人口下降较快，目前５０个国家重点县有贫困人口１６２万，占４３．５％。而其它县因受扶持较少，贫困人口减少速度慢，尤其是省级重点县，由于新增贫困人口主要集中在这些县，目前贫困人口达１６０万，占４２．８％。
４、贫困地区收入中劳务输出和经营性收入是收入的主要渠道，但增长不平衡，加快产业发展为主的家庭经营意义重大。工资性收入和家庭经营性收入是贫困地区群众收入的主要来源，５０个国家重点县２００７年农民人均纯收入中这两部分分别占到４３．１％和４４．７％，但是，受工业化、城镇化的发展趋势影响，二三产业提供的就业机会增
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加，贫困地区群众劳务输出增长迅速，工资性收入增长快，２００７年比２０００年增长１７２％，全省工资性收入比例从３０．９％增长到３９．２％，增加８．３个百分点，５０个国家重点县工资性收入比例从２７．９％到４３．１％，增加１５．２个百分点，增幅超出全省７个百分点。受贫困地区各种条件制约，资金、劳动力、土地资源等各类生产要素投入下降，家庭经营性收入仅比２０００年增长２４．５％，家庭经营性收入比重快速下降，家庭经营性收入比例从６３．２％到４４．７％，减少１８．５个百分点；全省家庭经营性收入比例从６２．４％到５０．９％，下降１１．５个百分点；贫困地区经营性收入比例低于全省６．２个百分点，降幅超出全省７个百分点。
（二）贫困地区群众致贫原因
１、群众生产生活条件差，社会事业落后。贫困地区绝大多数山大沟深、土地瘠薄、资源匮乏、生存条件恶劣，加之历史原因，基础设施建设欠账多，经济社会发展受到严重制约，另外由于教育科技文化卫生等各项社会事业发展滞后，公共服务水平偏低，整体落后局面还难以得到根本改变。根据２００７年全省农业普查数据，仍有１０．４％的行政村和２５．７％的自然村不通公路，２．４％的自然村不通电，８．７％的自然村不通电话，５．１％的自然村不通广播电视，３５％的行政村没有卫生室，饮水困难的贫困户占农村总户数的１９．４％。到２００８年底汉中７个老区县仍有９３个村、１３０３个自然村不通路，有６６４个村、４２７８个自然村未解决安全饮水问题，有２３个村、２７３个自然村未解决用电问题。
２、产业发展滞后，贫困群众增收缓慢。贫困地区自然环境恶劣，科技落后，经营人才缺乏，运输成本高等制约因素，致使贫困地区产业结构调整步伐缓慢，不少贫困乡村仍是以户分散经营，且主要以种粮、养猪等传统产业为主，产业结构单一，主导产业规模小，产业链条短，龙头企业覆盖面小，农产品加工转化能力弱，贫困群众增收步伐缓慢，２００８年汉中原在册农村贫困人口人均纯收入１２６７元，与全市农民人均纯收入相差２２３３元。
３、贫困群众文化水平低，思想观念落后。根据对安康５个国家扶贫重点县的调查，贫困户文盲率为１７．１％，专业型、技术型人才仅占１３．４％。城固县１８００户贫困人口进行抽样调查显示，其中小学以下文化程度占３７％，高中以上文化程度仅占５．３％。由于文化水平低，贫困群众接受新思想、新信息、新技术的能力差，从而导致贫困户长期延用传统的耕作方式，农业结构调整和产业发展缓慢。由于缺乏劳动技能和实用技术，贫困户外出务工人员大多从事从事劳动强度大、报酬低的工作。还有部分
农户思想保守，自我发展意识不强，“等、靠、要”思想依然存在。
４、消费支出的变化成为新的致贫因素。调查显示，５０个国家重点县食品消费支出的恩格尔系数是４４．５％，远高于全省的３７．５％，贫困地区群众的支出仍以食品支出为主，绝大多数贫困户都是在这种消费结构基础上逐步脱贫的。但随着经济社会的发展，原来的消费支出结构受到破坏，而贫困群众因参与社会活动能力差，导致了新的贫困。据调查，贫困家庭年末手存现金为负数（负债）状态的占到调查总户数的６４％；教育、医疗、婚丧嫁娶和人情礼金等支出逐渐成为一些贫困户最大的负担，每年人情礼品开支也占到家庭收入的２３％；一个贫困家庭有一名在校大学生或者操办一起婚丧嫁娶事宜，４－６年将陷入贫困状态；有一个长期卧床的慢性病人，就可能永久性陷入贫困状态。
５、自然灾害造成的贫困越来越显现。陕北多旱情，陕南多暴雨洪灾，关中干旱与洪灾相伴，全省冰雹等自然灾害频繁发生，抗灾减灾能力差，返贫现象经常发生，平常年份返贫率在８％左右，灾年返贫率可达１５％。汉中宁强县因“５．１２”地震，使全县１８５个扶贫重点村全部受灾，直接经济损失８６３７３万元，受灾人口１５．４２万人。西乡县２００８年遭受低温冰冻灾害，造成全县２万亩茶园被冻死，３万亩茶园减产，茶农损失严重。
６、市场波动对贫困地区群众的影响与日俱增。受全球金融危机影响，全省造成大批农民工返乡，部分农产品价格大跌，给本来就脆弱的贫困地区群众收入造成严重影响。贫困地区农产品的非标准化、集约化生产导致应对市场风险的能力差，受三聚氰胺等农产品安全事件影响，部分贫困地区出现了奶农卖奶难甚至倒掉牛奶的情况。
四、当前扶贫开发工作面临的困难和问题
陕西省新阶段扶贫开发工作虽然取得了一定成绩，但与构建和-谐陕西、建设西部强省的要求仍有较大距离，还存在着一些困难和问题。
（一）贫困地区群众脱贫致富的任务仍很繁重陕西省贫困面大，目前全国１８个集中连片贫困地区陕西省有３个，扶贫重点县、重点村数量均仅次于云南，居全国第二。据国家调查总队监测统计，２００８年全省国家重点县农民人均纯收入２０００元以下的低收入村仍有７３２３个，占总村数的５２％；贫困人口数量仅次于云南、贵州，居全国第三位；国家扶贫重点县２０％的低收入户全年总收入１９３９元，总支出２４９１元，收支缺口达５５２元，扶贫开发任务十分繁重。按照党的十七届三中全会关于“实
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行新的扶贫标准，对低收入人口全面实施扶贫政策”的要求，今后我省扶贫开发的任务还要加大。
（二）贫富差距呈现出不断扩大的势头
贫富差距扩大突出表现在：一是贫困地区与其它地区的差距明显。２００８年，全省扶贫重点县农民人均纯收入２５３５元，分别是全省和全国农民人均纯收入的８０．８％和５３．２％。二是贫困地区内部差距明显。国家贫困监测数据显示，陕西省国家重点县２０％的高收入农户人均纯收入５４２２元，是２０％低收入户１００７元的５．４倍。三是与全省、全国农民人均纯收入的差距不断扩大。贫困人口的收入上限与全省和全国农民人均纯收入之比由２０００年的１：１．７：２．６扩大到２００８年的１：２．６：４．０。总体上看，贫困人口与其他社会成员之间的收入差距持续扩大，弱势地位更为突出，缩小贫富差距已成为扶贫开发新的重要任务。
（三）扶贫开发难度加大
现有贫困人口多集中在那些基础设施条件落后、社会事业发展滞后的偏远贫困山区，他们的文化素质更低、生存环境更差、居住更加分散、构成更加复杂，自我积累和自我发展的能力非常低，脱贫的难度很大。另外，由于自身积累差，受自然灾害、市场波动、大病和子女上学等问题的影响，贫困地区农户返贫问题也很突出。
（四）专项扶贫资金投入相对不足
近年来，国家对农村的投入大幅度增加，但贫困群体得到的扶持相对较少。２００８年国家重点县监测结果表明，粮食补贴等惠农政策形成的政策性转移支付收入中扶贫资金仅占４．３％，当年人均政策性转移收入达到１３４元，其中２０％的低收入户为９８．４元，仅占２０％高收入户的一半，是平均水平的７３％。这是造成收入差距持续扩大的一个重要原因。从全省情况看，专项扶贫资金缺口仍很大。一方面，由于投入限制不少贫困地区急需扶持的项目无法安排实施；另一方面，目前实施的扶贫项目资金投入不足，建设标准普遍偏低，如正在组织实施的千村贫困人口搬迁工程，只安排了对搬迁户的建房补助，移民新村的基础设施建设配套资金没有落实。．
五、做好新形势下扶贫开发工作的基本思路和措施近年来，党和国家进一步加大对贫困地区的投入力度，为扶贫开发工作提供了难得发展机遇。按照中央关于扶贫开发的政策要求，结合省情实际，今后一个时期，陕西省扶贫开发工作要在继续坚持现行有效做法的同时，进一步创新思路，完善政策，提高效果。
（一）基本思路
根据十七届三中全会精神，结合我省实际，今后１０年
陕西扶贫开发工作的总体思路是：认真贯彻十七大、十七届三中全会精神，以科学发展观为指导，继续坚持开发式扶贫方针，以增加贫困人口收入为主线，以基础设施建设、产业结构调整和加强农民能力建设为突破口，继续总结推广扶贫到村到户的成功经验，积极探索扶贫开发的新路子，加快贫困地区群众脱贫致富步伐，促进贫困地区经济社会全面进步，为发展现代农业、推进社会主义新农村和西部强省建设奠定坚实基础。根据十七届三中全会精神，概括起来扶贫开发新的定位就是：减少贫困、增加收入、缩小差距、构建和-谐。
今后１０年，陕西扶贫开发的总体目标是：通过改善贫困地区的基本生产生活条件，加快发展区域特色产业，加强贫困人口的能力建设，迅速提高贫困人口的经济收入，尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富，巩固扶贫成果，为迈向小康水平创造条件。２０１０年至２０１５年，主要任务是完成剩余贫困人口的脱贫，巩固扶贫成果。２０１６年至２０２０年，主要任务是加快贫困地区全面发展，为实现小康目标创造条件。
（二）主要措施
１、继续推进农村基础建设。搞好贫困地区基础设施建设，既是着眼当前的紧迫任务，又是谋划长远的战略举措。要从解决与群众生产生活关系最密切的问题入手，着力改善集中连片贫困地区发展条件，以扶贫重点村建设为平台，把以治水、改土、修路、通电为重点的基础设施建设放在优先位置，努力改善贫困群众的基本生产生活条件，为贫困地区的经济发展奠定坚实基础。我省５６个革命老区县中有５３个扶贫重点县，延安是中国的革命圣地，要进一步加大对革命老区发展扶持力度。连片开发是近年来扶贫开发的发展趋势，要不断总结经验，加大试点规模，分片制定扶贫开发规划，整体推进扶贫开发工作。
２、增加贫困群众收入。增加收入是农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，也是贯彻落实科学发展观的重要举措。要坚持以增加贫困农民收入为中心，着力改善集中连片贫困地区发展条件，逐步提高贫困人口自我发展能力，确保重点县农民人均纯收入年均增长幅度高于全省平均水平，基本消除绝对贫困现象，努力缓解发展差距扩大的趋势。为了促进贫困群众收入持续快速增长，我省已出台《百万贫困户增收工程行动计划》，主要途径是以贫困户为扶持对象，以发展特色产业为重点，实行综合投入，采取配套措施，促进贫困群众收入迅速增加。按照十七届三中全会要求，当前要把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务，进一
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财政探索与研究
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步发展完善“互助资金扶贫项目”、小额信贷扶贫、龙头企业带动等行动计划扶贫机制，探索扶贫开发的新思路、新途径、新方法，带动贫困农户进入市场、增加收入，从根本上摆脱贫困。
３、加强农民能力建设。要把提高贫困人口素质、增强就业和创业能力，作为贫困农民能力建设的重要内容，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。要继续在巩固成果的基础上，加大“雨露计划”技能培训实施力度，创新技能培训管理体制机制，帮助贫困地区青壮年农民，特别是因金融危机返乡贫困农民工增强就业创业能力，保证他们实现转移就业、自主创业、增加收入。同时，要按照实际、实用、实效的原则，有针对性的开展农民实用技术培训、农村能工巧匠手工艺培训等，不断提高贫困群众科技素质，带动产业发展、农民增收。
４、稳妥实施扶贫移民搬迁工程。扶贫移民是从根本上改善贫困户生存发展环境的有效途径。据调查，目前陕西省居住在茅草房、地坑窑、土窑洞、石板房等条件较差的贫困群众还有５３万户２２０万人，这些人主要分布在陕北白于山区、黄河沿岸土石山区、秦巴中高山区等集中连片贫困地区，这些地方基础条件较差，扶贫开发代价高、成本大，最有效、最根本的途径就是实施扶贫移民搬迁，帮助他们尽快脱贫致富。陕西省于２００９年启动的“千村移民”工程，计划４年启动建设１０００个扶贫移民新村，到２０１０年已启动４８６个，今后要继续按规划设计认真组织实施，抓好抓实，力争使居住分散、生存条件较差的贫困人口进行搬迁，相对集中安置，确保搬迁户有房住、有地种、有水吃，孩子有学上，致富有门路，真正做到搬得出，稳得住，富得快。
５、合理确定扶贫开发对象和工作范围。加快研究制定我省新的扶贫标准，扎实搞好全省农村低保和扶贫开发政策的有效衔接，合理确定扶贫开发对象和工作范围，适当扩大扶贫覆盖面，做到“应保尽保，应扶尽扶”，巩固扶贫效果，有效遏制返贫，使更多的低收入人口享受到改革开放成果。
６、搞好行业扶贫。充分发挥各部门各行业的扶贫的作用，进一步明确相关部门的扶贫责任，积极引导各部门倾斜支持贫困地区的发展，加强专项扶贫与行业扶贫的衔接配合，搞好资源整合，集中力量打歼灭战。
７、加快贫困地区开放开发。坚持“引进来”和“走出去”相结合，提高贫困地区统筹利用国际国内两个市场、两种资源能力，促进生产要素合理配置，拓展扶贫对外开放广度和深度，走出一条大扶贫大开发的新路子。认
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作者简介
曹 恒，男，现任陕西省财政厅农业处副处长。张军辉、魏志亮，现供职于陕西省财政厅农业处。真组织好世行五期扶贫项目的实施工作，加强秦巴世行扶贫项目、亚行榆林等项目的后续管理工作，巩固项目建设成果，建立长效机制，确保项目持续增效。要积极开拓渠道，引进更多的外资扶贫项目，加强国际扶贫交流与合作。
８、深入开展社会扶贫。继续组织各级党政机关、企事业单位搞好定点扶贫工作，大力推动“千企千村扶助行动”的深入开展，强化政策措施，落实包扶责任，完善激励机制，加强检查考核，提高包扶实效。做好民营企业参与扶贫开发的组织和动员，按照“企业自愿，互利互惠”的原则，动员更多的民营企业参与扶贫开发。引导和组织社会各界深入开展多种形式的等扶贫帮困活动，努力营造全社会关心、支持、参与扶贫开发的良好氛围。
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陕西省农村扶贫开发建档立卡工作方案
为扎实开展陕西省农村贫困对象精准识别和建档立卡工作，根据国务院扶贫办《关于印发〈扶贫开发建档立卡工作方案〉的通知》（国开办发〔2015〕24号）要求，结合我省实际，特制定本实施方案。
一、总体思路
深入贯彻全国扶贫开发工作会议和中办发〔2015〕25号文件精神，根据国家扶贫开发建档立卡工作的总体部署，按照“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则，在我省已建档立卡工作的基础上，以核实原有对象、调查新增指标、更新数据信息、完善帮扶措施、建立信息档案为重点，建立完善新指标体系下对贫困户、贫困村、贫困县及连片特困地区的动态监管和分类帮扶机制，翔实准确掌握全省农村贫困现状，实现扶贫措施与贫困识别结果相衔接，确保对象精准、数据精确、措施精实、管理精细，进一步提高我省农村扶贫开发工作精准度。
二、任务原则
（一）开展四个到户
1.分级负责，数据采集到村到户；
2.规范程序，评议公示到村到户；
3.因地制宜，措施完善到村到户；
4.动态管理，跟踪监测到村到户。
（二）完成四个衔接
1.识别规模与我省已建档立卡规模相衔接；
2.调查指标与国家的建档立卡内容相衔接；
3.帮扶措施与各级各部门帮扶责任相衔接；
4.填报内容与我省的数据管理规范相衔接。
（三）实现四个目标
1.确定新标准下的全省扶贫开发对象名单；
2.完善新指标下的全省扶贫对象基础信息；
3.健全新要求下的全省扶贫对象帮扶机制；
4.建立新平台下的全省扶贫对象信息专网。
三、对象范围
（一）调查范围。我省实施农村贫困人口识别和建档立卡的工作范围为98个有扶贫开发任务的县，调查的重点区域为国家片区县、重点县和省级片区县，调查的主要对象为已建档立卡的行政村和贫困户。调查的标准时点为2015年12月31日，标准时期为2015年1月1日——2015年12月31日。
（二）调查标准。贫困户识别执行2015年农民人均纯收入2875元（2015年2500
元不变价）的省级农村扶贫标准；同时，识别出国家扶贫标准2015年农民人均纯收入2736元（2015年2300元不变价）以下的农村贫困人口。贫困村识别按照我省2015年底行政村贫困发生率比全省贫困发生率高一倍（全省国家扶贫标准下贫困发生率为15.1%，一倍为30.2%）以上、行政村2015年全村农民人均纯收入低于全省平均水平60%（全省2015年农村居民人均纯收入为6503元，60%为3901.8元）、行政村无集体经济收入的“一高一低一无”标准执行。
（三）识别规模。国家扶贫开发工作重点县和国家、省级连片特困地区已确定，不再进行识别。依据国家标准选出的全省8808个贫困村已经、省政府审定，作为全省贫困村识别的总规模。省级扶贫标准下的贫困人口识别规模确定为2015年底建档立卡的575万人，国家扶贫标准下的贫困人口识别规模确定为国家核定的451万人。
四、方法步骤
（一）贫困户建档立卡
第一步：规模分解。以我省2015年底省级扶贫标准下建档立卡的575万农村贫困人口规模为基数（2015年底各市县农村贫困人口数量见附件1），各市县将贫困人口识别规模逐级分解到行政村，规模控制到村。同时，省国家扶贫标准下的451万农村贫困人口规模分解到县（见附件1），建档立卡总量平衡到县。
第二步：核实对象。在县扶贫办指导下，由乡镇人民政府统一组织，按照分解到村的贫困人口规模，各行政村首先以张贴告知单、广播、手机短信等方式广泛告知，在农户自愿申请的基础上，召开村民代表大会，对已经建档立卡的贫困户进行民-主评议，将其中的非贫困户调整出去，并将未纳入的贫困户纳入进来，形成村级初选名单，由村委会和驻村工作队核实后进行第一次公示，经公示无异议后报乡镇人民政府审核。
对在全省村镇综合改革规划撤并但未调整到位及已经撤并的行政村，由现任村“两委会”班子组织实施上述工作。合并村的贫困人口识别规模为涉及村的贫困人口总规模。
第三步：公示公告。乡镇人民政府对各村上报的初选名单进行审核，确定全乡（镇）贫困户名单，在各行政村进行第二次公示，经公示无异议后报、县政府或县扶贫开发领导小组审定,审定后在各行政村进行公告。以上工作在2015年5月20日前完成。
第四步：结对帮扶。在省、市人民政府组织指导下，各县统筹安排帮扶资源，研究提出对贫困户结对帮扶方案，明确结对帮扶关系和帮扶责任人。
第五步：制定计划。在县扶贫办指导下，由乡镇人民政府组织，村委会、驻村工作队和帮扶责任人结合贫困户需求，制定帮扶计划。以上工作在2015年7月20日前完成。
第六步：填写手册。在县扶贫办指导下，由乡镇人民政府组织村委会、驻村工作队和扶贫志愿者，对已确定的贫困户填写《扶贫手册》。
第七步：数据录入。由县扶贫办和乡镇人民政府组织村委会、驻村工作队和扶贫志愿者等将《扶贫手册》信息录入全国扶贫信息网络系统，并进行数据审核。《扶贫手册》由国务院扶贫办统一监制，各县负责制发，贫困户、村委会各执一册。以上工作在2015年8月20日前完成。
第八步：联网运行。由市、县扶贫办负责，将录入数据在2015年10月20日前完成省内试运行。
第九步：数据更新。贫困户信息要及时更新，并录入全国扶贫信息网络系统，实现贫困户动态调整。此工作在县扶贫办指导下，由乡镇人民政府组织村委会和驻村工作队在次年1月20日前完成。
（二）贫困村建档立卡
我省贫困村建档立卡工作范围包括全省98个有扶贫开发任务县的所有行政村。对省级已确认的8808个贫困村（各市县贫困村规模见附件2）以外的行政村，由县扶贫办组织填写《贫困村登记表》，录入全国扶贫信息网络系统统一管理。
全省8808个贫困村的核实认定按以下方法步骤进行:
第一步：规模分解。对省级明确派驻扶贫驻村工作队的4485个村（规模见附件
2），以核实完善相关信息为主，名单不再调整；对其他的4323个村（规模见附件2），由县级组织对省级下发的电子版拟定名单核实认定。按照全省村镇综合改革规划，对规划撤并的贫困村，未调整到位的贫困村按原有规模及名单认定上报，已完成撤并的贫困村按撤并后的名单上报；贫困村撤并后，该县贫困村的规模相应减少。 第二步：初选对象。在县扶贫办指导下，乡镇人民政府召开全乡的村“两委会”负责人大会，介绍贫困村申请条件和工作流程，在各行政村自愿申请的基础上，按照拟定的贫困村名单进行评议，评选出全乡贫困村名单。
第三步：公示公告。乡镇人民政府对贫困村初选名单在全乡进行公示，经公示无异议后报县扶贫办，经、县政府或县扶贫开发领导小组审定后在全县进行公告，同时报省市扶贫办备案。以上工作在2015年6月20日前完成。
第四步：结对帮扶。在省、市人民政府组织指导下，各县统筹安排有关帮扶资源，研究提出对贫困村的结对帮扶方案，落实结对帮扶单位。
第五步：制定计划。在县扶贫办指导下，由乡镇人民政府组织，各村委会、驻村工作队和帮扶单位结合贫困村需求和实际，制定帮扶计划。以上工作在2015年7月20日前完成。
第六步：填写登记表。在县扶贫办指导下，由乡镇人民政府组织村委会、驻村工作队和帮扶单位对已确定的贫困村填写《贫困村登记表》。
第七步：数据录入。由县扶贫办和乡镇人民政府组织有关人员将《贫困村登记
表》信息录入全国扶贫信息网络系统，并进行数据审核。以上工作在2015年8月20日前完成。
第八步：网络运行。由市、县扶贫办负责，在2015年10月20日前完成全省有扶贫任务行政村信息的省内网络运行。国家网络在2015年12月20日前运行。 第九步：数据更新。建档立卡的行政村信息要及时更新，并录入全国扶贫信息网络系统，实现村级信息动态管理。此工作由县扶贫办和乡镇人民政府组织帮扶单位、村委会和驻村工作队在次年1月20日前完成。
（三）贫困县和连片特困地区建档立卡
1.工作范围。包括全省98个有扶贫开发任务的县。由县扶贫办填写《贫困县监测表》，录入全国扶贫信息网络系统统一管理。
2.监测内容。《贫困县监测表》主要包括基本情况、发展现状、基础设施、公共服务、帮扶成效等方面内容，主要用于扶贫开发工作考核、资金绩效管理考核、片区规划实施监测和评估，并为扶贫开发决策提供依据。
3.数据监测。县扶贫办每年负责填写《贫困县监测表》，录入全国扶贫信息网络系统，并进行数据审核。2015年数据于2015年10月20日前完成录入并完成省内网络试运行，此后每年数据于次年2月20日前完成更新。
五、工作要求
（一）提高思想认识。开展农村扶贫开发建档立卡工作，是党中央、国务院作出的重大决策部署。这项工作时间紧迫、任务艰巨、责任重大，各级各部门一定要把思想认识统一到中央和、省政府的安排部署上来，以对贫困人口高度负责的态度，充分认识开展精准识别和建档立卡工作的重要性，做到认识到位、领导到位、措施到位、人员到位。要抓紧时间，尽快组织开展，确保按期完成任务。
（二）加强组织领导。开展扶贫开发建档立卡工作，是各地开展精准扶贫的基础性工作。各级要根据国务院扶贫办的要求和省上安排，成立由扶贫、统计、调查等部门参加的建档立卡和信息化建设工作领导小组，由政府主要领导任组长，负责该项工作的组织、指导、协调和政策落实等重大事项。要加大宣传力度，充分利用电视、报纸、广播、网络等媒介和宣传栏、村务公开栏等进行广泛宣传，将建档立卡工作的相关政策宣传到每个农户。要从各级各部门、乡镇、村组抽调人员，统筹安排、同步推进调查摸底，集中时间、集中精力开展工作，明确责任分工，确保工作有序推进。
（三）明确责任分工。全省农村扶贫开发建档立卡工作在、省政府的统一领导下，由省扶贫办、省统计局和国家统计局陕西调查总队共同组织实施。各级扶贫部门牵头组织开展各项具体工作，各级统计局、调查队负责业务技术指导和城乡一体化收入调查工作。各级要强化调查人员责任，实行谁调查谁签字谁负责，确保入户调查工作落实到位，确保扶贫对象认定科学公正。各级要强化帮扶责任，完善
对贫困村、贫困户的帮扶措施，对每个村都要有规划，每一户都要有计划。要设区市和各县（市、区）要组织专门督导组，深入到乡镇、村组进行指导，对群众反映的问题要全面核实，及时整改，不留死角。
（四）规范操作程序。贫困户和贫困村的识别要严格按照工作流程进行，贫困户识别要做到“一告知、两公示、一公告”，贫困村识别要做到“一公示、一公告”，要有相关记录和档案资料，全程公开，接受监督，确保结果公正。要在村子内树立公示牌或公示墙，将贫困户信息长期进行公示，并公开乡镇人民政府及市县扶贫部门监督电话。要整户识别，严禁拆户、分户和空挂户，严禁优亲厚友，严禁提供虚假信息。
（五）强化工作标准。各级要统一调查表式，规范调查方法和口径，确保调查指标的科学性和可操作性。要做好“两项制度”有效衔接中交叉对象的调查核实工作，确保识别的准确度。要坚持规模控制原则，各级要严格按照省上核定的贫困村、贫困人口识别控制规模进行识别和建档立卡，五保、低保对象规模要与各级2015年底建档立卡规模衔接。要以省级印发的信息系统数据填报规范为依据，严把数据填报、审核、录入和更新关，确保建档立卡数据信息的规范性、合理性和准确度。
（六）保障工作条件。市县要安排必要工作经费，用于开展扶贫开发建档立卡工作必需的宣传培训、材料印刷、数据录入及信息化建设等方面的支出，并提供必要的工作条件。要根据工作需要，抽调一批专业水平高、敬业精神强的人员开展工作。要按照分级负责的办法，加强对各级调查人员的业务培训，不断提高其业务素质。要充分发挥乡镇、村“两委会”及驻村工作队的工作积极性、主动性、创造性，并适当招募扶贫助学项目受助学生等充实乡村两级力量，确保识别工作顺利完成。
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