卫生行政诉讼制度

卫生行政诉讼制度

《食品卫生法(试行)》(以下简称食品卫生法)的颁布实施，对于防止食品污染、强化卫生管理，保障人民群众身体健康和健全社会主义法制等都方面发生了重要作用。但是，实践中随着行政诉讼制度的不断完善，食品卫生法在行政诉讼中不断暴露出一些问题。现就这些问题讨论如下。

1 执法体制需要调整。一些卫生行政部门认为：食品卫生法第三十条明确规定了各级卫生行政部门领导食品卫生监督工作，在食品卫生违法案件的查处工作中，卫生行政机关享有定案权。卫生防疫站认为：食品卫生法第三十一条规定了各级卫生防疫站或食品卫生监督检验所为监督机构，在行政诉讼中要当被告，弄不好要承担败诉或赔偿责任。因此，定案权必须由卫生防疫站行使，对子5000元以下罚款的自由载量权在防疫站，卫生行政部门参与就是行政干予，即便罚款超过5000元，政府和卫生行政机关只有审批权，不能主动改变处罚方案。

在委托执法体制中，哪些属于正常的行政领导，哪些属于行政干予，目前只停留在理论上的阐述，观点也不尽一致，没有法律，法规上的依据。

依法办事是我国社会主义法制的原则。它的含义是：执法机关只根据案件事实和法律的规定执法，除此之外不受任何案外因素的干涉。在委托执法中，卫生行政机关如果对卫生防疫站或食检所进行行政干予，很容易形成事实上的承担败诉责任的被告不享有定案权，享有定案权而不当被告的情况”。职能与职权分离。不利于依法行政的实现，与健全社会主义法制的宏观目标是不相容的。

解决的办法是修改现行的食品卫生法第三十条和第三十一条的规定，将卫生行政部门领导执法改为卫生行政部门直接执法。食品卫生监督机构属于卫生行政的一部分。这样做，使卫生行政法由卫生行政机关执法名符其实，减少中间环节，有利于决策者了解信息提高效率。使卫生行政部门在执法上享有定案权并承担诉讼义务，有利于总结经验提高执法素质，依法行政。此外，还应在食品卫生法或执法程序中明确规定执法机构根据事实和法律规定“独立执法”的原则以便和人民法院‘‘独立行使审判权”相一致。这样才能有效地在卫生执法机构与人民法院之间建立起正常的业务监督途径，减少行政干予．但障食品卫生法的准确实施。

2没有分级管辖，不利于行政诉讼。由于食品卫生法中没有上下级监督机构的纵向分工，加之对第三十一条“管辖范围”的片面理解，大量的日常监督工作和执法任务集中在基层。这种体制不但与设置食品卫生监督机构的层级原理不符，在行政诉讼方面也不利。本来是一个大型的食品生产企业或公司，在本辖区内有分支机构或分公司，却由区、县级监督机构管辖，一旦发生违法案件或食品污染，查处工作涉及到外地，不是造成跨辖区的越权执法，就是两地的监督机构意见不一，或互相推诿或争抢案件管辖权。行政诉讼开始后，由于此案在辖区内影响较大，按照《行政诉讼法》第十四条规定由中级人民法院审理，作为被告的执法机构却是区、县级卫生防疫站。如果人民法院判决撤销处罚决定，责令作出新的行政行为时，又带来新的查处，取证不便，上级监督机构参予不仅下级反感，也没有法律、法规上的依据，提示在卫生监督中实行纵向分级管理已是大势所趋。

基于上述，建议在食品卫生法或执法程序中确定以地域管辖为主，行政分级管辖为辅的原则或者确定各级食品卫生监督机构的管辖区域与同级人民政府的管辖范围一致的原则。在基层监督机构之间，行政管辖权与地域辖区一致．但在地区与省辖市监督机构同在一市的要充分考虑行政管辖权，即以行政隶属关系划分管辖权。在地区内有影响的地直食品生产经营单位由地区监督机构管辖，在省内有重大影响的省直食品生产经营单位或中外合资、外资等单位由省级监督机构管辖。这种分级不但充分体现了职能职权的密切结合，对于充分发挥各级监督机构的作用，准确及时地查处违法案件和行政诉讼方面都是有利的。

3母法”与“子法”的协调问题。食品卫生法已有几处授权立法条款。如第六条、第十四条、第十六条、第二十四条、第二十六条、第四十四条等。根据这些委任性规范产生的法规属于食品卫生法的组成部分，在当地具有与食品卫生法同等的法律效力。这种理论在法学界是承认的。但由于立法部门不同、出发点和目的不尽一致，在内容方面有的不吻合，比如发生食物中毒后如何确定经营部门的过错?食品卫生法第二十四条规定了食品生产经营者采购食品，应当按照国家有关规定索取检验合格证或化验单。索证的范围和种类由省、自治区、直辖市卫生行政部门规定。在一些省级卫生行政部制定的索证管理办法中，在规定索证种类的同时，还增加了“必须报检或报验”。由于“必须报检或报验”的义务性规范超出食品卫生法授权，缩小了相对人的权利，加大了相对人的义务，在行政诉讼方面给人民法院适用法律带来困难，至使一些案件悬而难决。其它授权立法产生的法规与食品卫生法之间也有类似情况。

委任立法可以解决立法过程中各地经济水平参差不齐，难以统一的情况。但是，委任立法必须在授权范围内进行。“子法”不得超出‘‘母法”授权范围，或者与‘‘母法”不相抵触，否则在法律体系中就会逻辑混乱，造成司法上的困难。

在委任立法中为协调‘‘母法”与“子法”的关系，建议在加强司法解释的同时，在正式的食品卫生法委任立法条款中，除明确规定授权范围外，还应对委任立法增加审查批准或备案生效的规定，使受委任制定的“子法”，经过授权示“母法”制定机关审查批准后再生效，在立法程序上最大限度地保障“同一”

行政诉讼制度对《食品卫生法》提出了更高的要求，修改、充实法律规范，健全法律制度已经势在必行。

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