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如何监控政府与管理者
由于国有企业存在所有者缺位、监督机构虚位的“一股独大”的“内部人控制”现象,加上“政企”、“政资”尚未完全分开,使政府对企业的控制一方面表现为行政上的“超强控制”;另一方面表现为产权上的“超弱控制”,经理人员与政府博弈的结果是:部分经理人员利用政府产权上的超弱控制形成了事实上的内部人控制,同时又利用政府在行政上的超强控制推脱在经营上的责任,转嫁经营风险。为此,政府采取相关措施对国有企业进行外部监管。
(一)稽察特派员
1. 稽察目的
(1)在没有建立健全有效的法人治理结构之前,强化资产所有者的监督功能;
(2)有效鞭策经营管理者尽职尽责,努力工作;
(3)防止国有资产流失,降低侵蚀国有资产的预期边际效用;
(4)防止经营管理者滥用职权、贪污等违法违纪行为的发生;
(5)为建立完善的公司治理结构体系奠定良好的基础。
2. 稽察特派员工作原则
(1)稽察特派员不干预、不参与企业正常经营活动
(2)稽察特派员对企业经营决策不发表任何意见,也不得提出任何建议
(3)稽察特派员不掌握任何经济资源,不制定任何经济政策,也没有任何惩罚的权利;
(4)稽察特派员与企业不发生任何利益往来。
3. 稽察对象:国家重点大型/特大型国有独资或控股公司。
4. 稽察范围:每个稽察特派员负责5家企业,每年2次对稽察企业实施监督。
5. 稽察方式:对国有企业和经营管理者实施以财务为主导的事后监察方式。
6. 稽察内容
(1)财务报表、财务帐目、财务报告等
(2)经营者经营业绩及经济行为
(3)国有资产保值增值情况等。
7. 稽察组织管理
稽察特派员受国务院的直接领导,它由部级、副部级公务员担任稽察特派员小组领导,辅之一名司级公务员助理,2~3名处级公务员助理。稽察特派员所有费用均有财政部单独拨付,被稽察企业不承担任何费用。
稽察特派员制度建立之后,国家任命了两批共38位稽察特派员,对62家企业进行了稽察。
8. 稽察实施措施
(1)稽察任务和目标:稽察特派员以财务监督为核心,对被稽察企业财务状况、经营业绩、资产保值增值情况的真实、充分、可靠的会计信息进行监督和核实。
(2)内部监督内容和监督方式:为了达到监督目标,查阅企业的财务会计报告、会计凭证、会计帐薄等财务会计资料及经营管理活动有关的其他资料,来验证企业财务会计报告的真实性、合法性,检查企业的经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产运营等情况,获取有关企业生产经营状况的真实、可靠、充分的会计信息,加强对企业经营者的监督,维护国有资产所有者的权益。
(3)监督建议:稽察特派员在对企业全面审计监督完成后,撰写审计报告上报国务院,并向国务院提出奖惩、任免建议。
9. 稽察效果和存在的主要问题
尽管稽察特派员制度对国有资产流失起到非常重要的作用,对经营管理者也起到很大威慑力,但还存在很多问题:(1)稽察面太窄。稽察特派员人员太少,稽察的企业太少,涉及的面太窄,大大降低了未被稽察企业的威慑力;(2)稽察特派员受到来自职业素质的挑战,因为它需要金融、财务、管理、法律等方面的综合知识和经验;(3)只是事后监督而非事前、事中管理和控制,即使发现国有资产流失问题,并不能从根本上防止国有资产流失,不能起到防患于未然的作用。(4)尽管稽察特派员通过稽察对经营管理者的奖惩、任免提出建议,但如何将称职、合格的经营管理者选拔到合适的岗位上,没有起到任何作用。同样,也没有解决经营管理者的激励问题。
(二)派出监事会
1. 派出监事会的目的
为了加强对国有企业的监督,确保国有资产及其权益不受侵犯,根据《国有企业财产监督管理条例》要求,由国务院组成成立派出监事会,代表国家对国有重点大型企业和经营者的经济行为、经营业绩及国有资产保值增值状况进行监督管理。
2. 派出监事会必须遵循回避制度原则
监事会成员不得在其曾经管辖的行业、曾经工作过的企业或者其近-亲属担任高级管理职务的企业的监事会任职。
3. 派出监事会监督对象:国家重点大型/特大型国有独资或控股公司
4. 派出监事会监督范围
一个监事会主席负责2~3家企业,每年2次对监督企业实施监督
5. 派出监事会监督方式
对国有企业和经营管理者实施以财务为主导的事后监察方式。
6. 派出监事会监督内容
(1)财务报表、财务帐目、财务报告等
(2)经营者经营业绩及经济行为
(3)国有资产保值增值情况
7. 派出监事会组织管理
派出监事会受国务院的直接领导,监事会主席由副部级国家工作人员担任,其成员由专职监事和聘任的社会中介机构专家组成。保证了监事会成员的业务素质和专业水平。
8. 派出监事会实施措施
(1)监督任务和目标:派出监事会以财务监督为核心,通过获取有关企业财务状况和生产经营的真实、充分、可靠的会计信息来实施对国有企业经营者的监督。
(2)内部监督内容和监督方式:为了获得这些信息,监事会通过查阅企业的财务会计报告、会计凭证、会计帐薄等财务会计资料及经营管理活动有关的其他资料,来验证企业财务会计报告的真实性、合法性,检查企业的经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产运营等情况,获取有关企业生产经营状况的真实、可靠、充分的会计信息,缓解资产所有者与生产经营者间的信息不对称问题,加强对企业经营者的监督,维护国有资产所有者的权益。
(3)外部市场调查:监事会根据监督事项的需要,可以向财政、工商、银行、税务、审计、海关等相关部门进行调查,了解和核实企业的财务状况和经营管理情况。
(4)财务审计:必要时可以上报国务院责成国家审计机关对企业进行审计,保证监督的有效性。同时,也可以委托外部独立的会计师事务所、审计师事务所对企业进行进行。
(5)监督建议:监事会在对企业全面审计监督完成后,撰写审计报告上报国务院,并向国务院提出奖惩、任免建议。
(三)委派监事
委派监事就是由国务院相关部门(例如国资委)向国有企业的内部监事会委派监事,代表国家资产所有者行使监督管理职能。为了确保国有资产管理和监督的独立性,国内很多学者(如叶祥松教授、史忠健教授)比较倾向于将国有资产监督权由全国人民代表大会来管控,即在人大会下设国有资产监督管理机构,专门负责国有资产的监督管理,并负责对国有企业委派监事。具体内容参见本书第八章,这里不再冗述。
综上所述,企业的外部监督约束机制的实施内容,主要根据企业的性质、所有制关系、股权关系及母-子公司构成关系等因素来确定。
舆情监控日记--从民-主的视角看网络舆情与政府管理
互联网的普及催生了网络舆情,它具有高度民-主和过度自由的双重特点,作为一种新的公民权利表达方式,网络舆情的出现冲击着传统的政府与公众关系。因此通过对网络舆情与政府管理问题进行研究,具有重要的现实意义。
网络舆情的特性分析
网络舆情的概念界定。就舆情而言,是指在一定的社会空间内,围绕中介性社会事项(国家管理者制定和实施的各类方针政策、制度法规、工作措施,以及影响民众利益及主客体利益关系变化的事件、人物等)的发生、发展和变化,作为主体的民众对作为客体的执政者及其所持有的政治取向产生和持有的社会政治态度。①与此相关,网络舆情是在互联网中,围绕中介性社会事项的发生、发展和变化,网民对执政者及其政治取向所持有的社会政治态度。由此可见,网络舆情具有两个特点:首先,它表达了一种社会政治态度,是民众和国家管理者利益诉求的互动表现方式,而不单单是意见的集合;其次,其主体对象是网民,表达渠道是互联网。这两个特点决定了网络舆情在民-主进程中扮演角色的特殊性。
国内外对网络舆情的民-主定位分歧。对网络舆情的研究,兴盛于互联网普及后。从现有的研究成果看,我国对网络舆情的研究,持比较乐观的态度,普遍认同网络舆情是民-主化的一种创新,为彰显民-意提供了新平台,对政府监督将起到不可替代的作用。相比较而言,西方研究更趋审慎。作为公共舆情的一个分支,西方学者在承认其提供了公众对政府进行控制的途径的同时也对其发展进行了反思,认为多数场合“是由行政官员制造的,而不是让他们服从的”。②进而得出结论,很大程度上是“作为政治技术的一种支持功能,与谈判、裁决、贿赂和暴-力等联系起来,而不是作为一种替代这些技术的东西”。③而从其主体对象来看,网络舆情来自于对政治事件比较关注的积极网民;从人数上来看,并不等同于全体或绝大多数公民;从实际情况来看,他们的态度却形成了不成比例的影响力和热情。究竟应该以人数的多少作为衡量民-主的标准,还是以观点态度是否具有更大影响力来加以额外重视,并以此体现民-主成为网络舆情在民-主进程中角色定位的一个难题。
网络舆情的民-主属性。国内外对网络舆情的民-主属性定位出现分歧根源于研究角度差异。公共舆情问题在我国属于意识形态范畴,研究局限性较大,因此给研究网络舆情造成影响,导致研究侧重于网络沟通的便捷性和实践应用指导方面,理论建树不足。与国内不同,对公共舆情高度关注是西方政治学、行政学的一个传统,并且已经形成了较为完整的理论体系,给网络舆情的研究提供了深厚的基础。网络舆情究竟应该在民-主进程中扮演何种角色?这与各国历史传统、现实国情和外界环境的影响密切相关。在我国,民-意高于一切,代表民-意的立法权也就凌驾于司法权、行政权之上。网络舆情作为民-意的一种体现,其民-主价值毋庸置疑,其操作方式为我国民-主化进程提供了一种新的上下级沟通渠道,而其本身则提升了民众参政议政的意识。但这种积极作用只有在对其活动的民-主空间进行界定的特定条件下才能实现,突破了条件限制,网络舆情就会渐失民-主色彩,而这种特定条件与政府息息相关。
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