安全生产监管制度变迁

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安全生产监管制度变迁

因谈判成本高而将保障矿工安全与健康的权利留在劳动合同的约定之外，如果严守这个不完全性合同，则因合同的剩余控制权在雇主而很难保护矿工的安全与健康。必须在劳动关系中设置与劳动合同并列的侵权责任，强制雇主承担保护矿工安全与健康的严格责任，因此应制定《矿业安全与健康法》。

安全生产监管制度变迁

【关键词】矿业；保障人权；安全与健康

对于遏制矿难，政府采取过许多强硬措施仍治不胜治，其原因是人治而缺乏法治，缺乏通过制度安排去促使矿主主动提供矿山安全与健康物品的机制。本文认为，强化保障矿工基本人权的侵权责任制度，既能摆脱矿难治理的困境更能维护矿工的基本利益。

一、劳动合同依靠保障矿工人权的侵权责任法

根据《劳动合同法》的规定，矿工与企业（矿主）将各自的权利和义务写入合同，通过劳动合同明确双方的权利、责任和赋予双方行为的预期。但是，合同一旦订立，就此将矿工日后在矿山所遇的风险托付给了合同，相当于矿工已知会和甘愿承受风险。而且，按照“自由”和“信用”的合同原则，劳动合同生效后的双方又只能“严守”合同。照此，超出合同的一切要求，合同的另一方有权以合同中没有约定为由而予以拒绝。这样，在依法实施劳动合同制度以后，关于保护矿工基本人权的生命与健康问题照样无法解决，因为真正能够保障矿工基本人权的事前预防无法约定到劳动合同之中。

矿业安全与健康的保护被撂在劳动合同之外，是因为在订立劳动合同时受谈判成本制约而不可能将一切应当的权利、义务以合同条款完全明确约定。“不完全性”是劳动合同的根本特点，也是劳动合同与劳务合同的重要区别之一。这个特点由多方面因素决定：其一，企业与矿工之间信息不对称。矿山工作场所的设施、设计、开采规划以及地质状况等，企业清楚而且始终在控制之中，但矿工不清楚也不可能知会。其二，矿工的有限理性。矿工受个人知识、经验和认识能力等要素的制约，对客观存在的风险体验不到。而且，因为需要层次所限而很难以意识到风险的存在，甚至没有工作场所的风险概念。其三，矿山工作场所风险的不确定性。所有这些说明危害矿工健康安全的意外事故和潜在危险不可能约定成为劳动合同条款。

必须依靠制度创新以弥补劳动合同订立的局限性。根据国际劳工组织的推荐和劳动关系的构成，依靠“劳动基准制度”弥补劳动合同制度的不足。“与劳动合同制度保障要求相适应，存在大量的劳动基准制度，如工资制度、工作时间和休息休假制度、职业安全卫生制度。也就是说，劳动合同制度不能独立运行”。[1]P13 劳动合同制度的实现离不开劳动基准，世界上不存在没有劳动基准的劳动合同。这就需要制订基准法，即在劳动关系中设置一个与劳动合同制度并列的侵权法制度。劳动合同法的宗旨是将双方谈判成本低的内容约定为一种自由的私人的关系；侵权责任法是将有关安全与健康等方面的影响因谈判成本高而不能缔结契约的内容，另外由法律规定为企业主必须履行的一种强制责任。没有履行应注意的义务就视为侵犯了矿工安全与健康的权利，因而承担责任，这就不需要合同约定。因此，根据矿业开发的特点应制定一部体现矿主侵权责任的《矿业安全与健康法》，由法律合理设计一些责任规则，以此强迫那些造成潜在损害的矿主承担损害的成本，使社会成本内在化而纠正过去的无效率状况。美国经济学家史普博总结：“对于生病和丧失工资，完全性意外事故合同的不存在和有限的保险费金额表明需要用一个侵权法制度进行责任分配”。[2]P50 9 通过侵权法律对权利的初始界定，法定矿主有义务保障矿工人权，矿工有权利在安全与健康的场所中劳动。

从侵权行为的心理动机来看，矿主的消极预防和侥幸冒险是矿工受伤害的直接原因，那么，侵权责任法的设计目标应强调矿主负有特别注意的责任。特别注意的责任标准应从疏忽和过错责任上升为无过错的“严格责任标准”。只有严格责任原则才能对矿主或企业连续施加内在压力，促使他们不断增加避免事故发生的设施投入和不断发现降低事故损失的新方法。但是，这种“严格责任原则被缩小到仅适用于高度危险的活动”，[3]P464 主要在矿山行业适用，在一般危险行业以疏忽和过错为主要原则。

若以严格责任制刺激矿主们有效地预防风险发生，还要捆-绑施行完全赔偿制度。一旦风险事故损害矿工的生命或健康后，如果赔偿给受害人的数额低于完全赔偿的标准，则损害的社会成本仍不能完全内化，矿主或企业依然缺乏积极预防的动力，严格责任制也会失效。完全赔偿归于惩罚性赔偿，而不是补偿性赔偿。惩罚性赔偿是一种赔偿水平，对于矿工来说，事故通过赔偿的填平以后与没有发生事故的差异不大；对于矿主或企业来说，因为潜在风险发生成为事故的概率不大，如果事故发生后以补偿性了结，必然因赔偿成本低于预防成本而让矿主仍然选择事故发生的事后赔偿。因此，法律规定了完全性赔偿的严格责任制，“情况就会很快变得很明显，因为预防事故发生的成本比事故发生了之后的治理成本便宜得多”。[4]P81 矿主或企业会主动地选择预防而不是继续冒险。这就叫做通过制度设置促使企业的成本变化来改变他们的行为选择。

二、变革矿业制度以重构保护矿工人权的法律

随着矿业的迅速发展，其粗放式开发而导致威胁矿工生命和健康的风险事故治不胜治，亟待严格责任原则加完全赔偿的侵权责任制度以遏制矿难及职业病频发现象。国内外的压力集中到一点，就是需要体现侵权责任原则的、保护矿工基本人权为目的的《矿业安全与健康法》。但遗憾的是，我国至今尚未有专门的职业安全健康法律出台。从形式上来看，1992 年制定了《矿山安全法》、2002 年制定了《安全生产法》、2002 年实施了《职业病防治法》以及相应的系列法规与规章等。但在实质上，这些法律都不是关于劳动者职业安全与健康的规定，更不是完全赔偿的侵权责任法。而且，就是因为误读了这些法律，以为已经具备了职业安全与健康制度，才阻碍了人们去思考矿业安全与健康制度的变迁。

1 、现行立法的主要目的不是为了保障矿工的基本人权

法律的目的是法律内在价值的体现，有了明确的法律目的，便可以根据一定时代的价值取向来整体地把握基本理论的判断和法律体系的构建，也可以将看似杂乱无章的、毫无逻辑关系的各类法律规则整理和归类，形成系统性的网络。明确了目的重要功能，就可以明白现行安全制度与基本人权保障的距离。

《矿山安全法》第1 条规定：“为了保障矿山生产安全，防止矿山事故，保护矿山职工人身安全，促进采矿业的发展，制定本法”。这条规定是立法目的的综合性表述，按层次分为两级：工具性目的和根本性目的。工具性目的是为实现根本目的服务的，是根本目的手段。《矿山安全法》的工具性目的是多元化结构的，排在首位的目的是“保障矿山生产安全”，“矿工人身安全”位列于工具性目的之后。多元性工具目的昭示了“矿工人身安全”是“生产安全”的结构组成部分。《矿山安全法》法的根本目的是“生产安全”，通过这一根本目的去追求“采矿业发展”的根本目标。从《矿山安全法》的内容上来看，也基本上是围绕“生产安全”去保障根本目的的。很明显，生产安全与劳动安全属不同的调整对象，生产安全集中指向利润最大化的生产过程，而不是围绕关于生命与健康权利的劳动过程。在法律领域里，生产安全属平等的民法调整，职业安全由强制的劳动法调整，两者性质完全不同。

在《矿山安全法》颁布10 年后的《安全生产法》第1 条中更明确：“为了保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，制定本法”。该法的工具性目的中规定保障“人民群众”的生命，属于一种政治性的“附带”，不是正式的法律制度安排，因为保护的主体是一种政治性的泛指，不是法律上的特定，所以不属于法律的工具性目的。这就从立法的目的说明《安全生产法》的初衷根本不是以职业安全为需要的。整个安全法律体系都是以经济建设为中心、为保护和发展经济而构建的经济制度。这一切说明：我国安全生产法旨在维护企业的安全生产来促进经济发展，着重于“经济性”而非“社会性”立法。劳动职业安全与健康法是以人为本、保障民生的社会法，而现行经济性生产安全法与社会性劳动安全法是并列而非重合的。

2 、现行立法缺乏保障矿工劳动健康的制度安排

如果说我国企业管理理念、安全管理体系及其他法律等，在安全方面还多少有些规定的话，那么在劳动场所保障职业健康的规定方面则基本上处于空白。有学者认为，2002 年实施的《职业病防治法》标明我国保障职业健康的基本制度已形成。[5] 其实，《职业病防治法》与职业健康的基本保障制度同样相距甚远，更不可能取代矿业场所的健康保障制度。其一，损害健康的职业性疾病并不是法定的职业病。《职业病防治法》规定的职业病是国家公布的目录中所列的115 种，除此之外不属于该法的调整对象。法定职业病的种类太狭窄、病情太严重。职业场所还有更多因为卫生条件而引起的、在法定职业病种类之外的、并没有达到法定职业病程度的职业性疾病，是《职业病防治法》所不能调整的。其二，《职业病防治法》的重点定位在结果的处置上。“防治”的重点是“治”，即职业病发生以后的诊断和治疗，重点不是对职业病的预防。因而，倾向于技术性规定而不是以“社会性规范”为主。有学者认为：“长期以来，多从技术的角度进行职业健康安全的管理。实践证明，这种管理方式虽然在一定程度上对职业健康安全有所改善，但整体效果不佳”。[6] 《职业病防治法》由卫生行政部门而不是劳动人事部门做为执法主体，这就印证了被执法律调整对象的基本走向。最后，《职业病防治法》独立于安全法而存在。“安全”是对急性伤害而言，而“健康”是对慢性损害而言，两者在劳动工作场所相伴存在和发生；两者在一定条件下相互转换，有时对健康风险预防不够会发展成为安全风险；两者属于同一立法目的的价值取向，都是源于以人为本的追求。所以，要全面预防健康及安全风险，提高法律的效率和实用性，就必须整体和统一立法，不能人为地将两者分开。

其实，劳动场所的健康问题所引起的社会危害超过了安全风险。据每年的统计，尘肺病以每年一万例左右在增加，现有尘肺病人接近于其他国家的总和。这些尘肺病又主要来源于矿山企业的作业场所。尘肺病人的医疗费用、给家庭带来负担和慢性死亡等，已成为严重的社会问题。职业病的慢性死亡比起矿难的直接死亡率要高，社会成本更大。然而，当经济迅速增长的时候，人们已逐步认识到了环境和自然资源的代价，殊不知人们生命和健康的代价更大；当人们对矿难深恶痛绝的时候，但对劳动者心理和生理健康的代价关注不够。

三、创建保障矿工安全与健康的侵权责任法

1 、明晰矿业安全与健康立法的原则

将保障矿工安全与健康的根本目的作为一种追求，实现这个目的的法律追求必须通过系列基本原则予以贯穿和展开，依靠这些原则保证立法目的内核。其一，安全与健康优先原则。矿工的生命和健康优先考虑并作为第一要务，贯穿于立法和执法的始终。防止以生产安全取代基本人权的保护，在生产和发展中，不利于矿工生命与健康的行为实行“一票否决”制。其二，严格责任原则。雇主应履行特别注意义务，即使雇员在矿业劳动中有过错也应由企业承担责任，即“雇主替代责任”；矿工生命或健康受到损害，不论是否过错都应给予赔偿和补偿，即“惩罚性赔偿原则”。其三，矿山安全与健康条件的私人供给原则。在以往的矿山安全建设中，政府几乎是职业安全与健康物品的供给主体，因而导致企业对政府的依赖性，一旦发生矿难时问责于政府。工作场所的健康与安全属于共享物品，不是社会安全类的公共物品。后者只能由政府供给，前者必须由企业私人供给，政府只能是私人性供给的监管主体。最后，矿场安全与健康的市场准入原则。将政府监管提前到市场的入口处，即在矿山企业设立时，政府根据法定标准对矿场安全与健康的标准和条件予以严格审查，只有符合法定要求的才能允许设立矿山企业。政府在事前的准入管制对各方都是有效率的安排。

2 、在整体的法律体系中构建《矿业安全与健康法》

在矿业立法中，将“矿山劳动安全与健康优先”设定为基本原则，并在《矿业管理法》中设专章调整矿山安全与健康领域，从立法资源方面保障其“优先性”；根据《劳动法》关于劳动安全和健康的原则性规定重构《职业安全与健康法》；根据矿业法的基本原则、重构后的《职业安全与健康法》和《侵权责任法》等，制订体现矿主完全赔偿并负严格责任的《矿业安全与健康法》。

根据立法的目的，《矿业安全与健康法》的内在价值的核心是保护劳动者在劳动中的安全与健康。已经制定的为了促进经济发展的“生产安全法”继续保留和进一步完善。这种安排，可以继续利用国家生产安全监督部门和重新启用国家劳动部门分别作为执法主体，并能与国际接轨。

3 、完善矿业安全与健康的配套制度

美国矿业安全与健康制度的“成功三角”——法制、培训和技术投入。根据这一经验，还要构建相应的安全与健康培训制度。实践也总结出了培训的意义，矿山事故发生的原因中有八成以上是员工行为不当造成的，因此，通过系统的、定期的、有目的的培训是保证矿工安全与健康的基础措施。良好的培训要与考核制度、档案制度与监督制度相结合才能起作用。还有，要建立矿业场所安全与健康条件的评估制度，通过评估报告为企业、员工和政府提供相关信息。这就要培育一批社会中介服务组织，并制订相关规定予以规范。总的说来，依靠合力制度，相关的各政府部门协调、各法律学科领域合作、矿工与企业和-谐等，才能形成一个矿业安全与健康的长效机制。

四、结语

劳动者“职业安全卫生权是最基本的人权”。[7] 基本人权的保障是企业、劳动者、社会和公权力政府共同追求的目标，也是在以经济建设为中心的终极目标。 “共同目标”与“终极目标”是统一的。其统一性要求将“以人为本”的口号通过科学的制度设置而落实到实际行动之中；依靠制度结构将过分倾向于资本所有者的某些权利和回报返还给人力资本这一方；从制度上让资方认识到承担整体的社会责任比不承担更合算；这就需要公权力的社会管制限制一些人的自由而扩展另一些人的权利。关键是注重社会效率与社会公平的统一，才能在此基础上实现共同目标与终极目标的统一。

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