纳税评估绩效考核

纳税评估绩效考核

纳税服务绩效评估是指税务机关根据组织使命和设定目标，运用一定的指标、标准、程序和方法，对纳税服务组织实施全过程及结果开展质量、效率、效益、公平性等综合评价，客观反映纳税服务绩效，持续改进创新的完整机制。纳税服务绩效表现为税务机关在服务上的产出与投入之比，包括纳税人满意度和纳税遵从度，还包括服务组织设置、服务流程、服务标准、服务人员配置等方面的科学性、合理性。本文通过对比中外税务机关纳税服务绩效评估做法，分析其差异和根源，提出适合我国税务系统纳税服务绩效管理的主要思路、主体内容和主要方法。

一、国内纳税服务绩效评估的主要做法

一是构建独立纳税服务绩效评估体系。对纳税服务内容进行目标逐层分解，形成目标体系，并据此设定、概括评价指标。如山东省潍坊地税的纳税服务评价指标体系包括3个一级指标、15个二级指标、39个三级指标。其中一级指标包括信息服务、经济便捷、法律救济，权重分别为30％、50％、20％。

二是在总体目标考核中包含纳税服务绩效评估。这种方式在全国最为多见。如某地地税局将纳税服务相关要求、规范统一纳入全市地税系统的目标考核内容。从办税系统、纳税人投诉、办税时限等方面切入，实行是上级对下级的目标事项考核，统一由市局纳税服务局牵头负责考核。这种情形下，对纳税服务绩效考评一般仅占一小部分。

三是委托第三方调查开展纳税服务绩效评估。这是当前比较热门的一种方式。如某市国税系统委托统计部门独立开展第三方纳税人满意度问卷调查。涉及办理涉税事项所需办结次数、办理时长、等候时间、遵守廉政纪律、工作人员服务态度及办事效率、管理人员下户次数、约谈频率、沟通方式、退税问题等方面。某市地税局委托调查的内容涉及纳税服务质量、服务态度、服务窗口、服务项目、服务方式、服务手段、服务措施、服务规范、服务需求等方面的命题，共设计问答题16个大项188个小项。

四是利用信息化手段开展的纳税服务绩效考评。一种是采用单次服务评价系统，即纳税人即时对某次办税满意度进行评价。另一种是开发内部信息系统，通过信息化手段对纳税服务进行全面统计考评，记录每项业务办理事项、时限，纳税人满意度评价、服务承诺等信息，开展内部人员服务绩效对比。

从国内税务系统纳税服务绩效评估理论研究和实践探索情况来看，属于起步阶段，存在的不足主要表现在：

一是考评科学性不足。无论是内部目标考核，还是外部第三方调查，缺乏对绩效管理、税收遵从理论、客户管理理论的深入研究，没有形成系统的绩效考核指导思想，没有规范化的考核流程，没有建立科学化的考核指标，纳税服务绩效评价的方法、标准和指标随意性较大，缺乏规范性、严谨性，降低了这类绩效评估的科学性。

二是考评参与性缺失。系统内部考评以上级对下级机关考核为主，第三方调查考核指向依然是层级化的下级机构。纳税人以及相关社会各界未能参与考评。基层税务机关和税务人员也没有表达机会。这种线性、层级化自上而下的考评，以及外部独立考评，绩效评估公众参与不足，考评主体权力集中，考评行为相对封闭，容易造成考评不透明、不真实的情况，同时单一考评主体在全面获取考评真实信息方面存在重大障碍。

三是考评指标不全面。由于对纳税服务的价值取向、关键要素把握不准，考评更多反映在服务的设施、规范性、服务方式等方面，对纳税服务的整体规划、服务效率、服务标准等较少关注。考评指标设计不科学，不完整，考评内容狭窄。指标之间有较大的遗漏和空白，不能全面、真实、完整反映纳税服务绩效。另一方面，缺乏体系化、数量化的指标，造成更多依赖于定性评价。

四是考评方法不科学。纳税服务绩效的计算应该有一套完整的方法，应该能全面、综合多方信息，最终形成一个综合性的评价。缺少科学的考评方法应用，难以对纳税服务质量进行全面、客观、科学的评估。

五是考评沟通不充分。绩效评估最重要的就是不断进行绩效沟通和反馈，这既有利于前期制定考评方案、确定考评指标，又有利于考评过程中收集真实信息，更有利于在事后分析不足，研究改进措施。但是目前国内的实践中，考核主体与被考核者的沟通、交流与反馈普遍缺失。

二、国外纳税服务绩效评估主要做法

20世纪90年代以来，主要发达国家税务部门适应新公共管理运动变革，视纳税人为顾客，从顾客的角度开展机构重组和职能调整，以顾客满意度作为衡量绩效标准，在纳税服务绩效评估上做出了积极变化。

一是以立法、规划等形式确立纳税服务绩效评估。国际货币基金组织把纳税人满意度作为评价各项工作实绩和效率最基本和最重要的指标。美国联邦税务局多个战略规划都把纳税服务绩效评估作为重要组成部分。发达国家广泛以法律制度的形式确立纳税服务绩效考评。美国在1973年、1993年分别制定了《联邦政府生产率测定方案》、《政府绩效与成果法案》，要求所有的联邦机构使用和发展绩效评估技术并向公民报告绩效状况。英国1983年《国家审计法》从法律角度表述了绩效审计。澳大利亚完全依据《纳税人宪章》考核纳税服务绩效。

二是以纳税人为中心设定绩效目标。发达国家税收战略规划重视设置纳税人为中心的公共目标。美国国内收入服务局改变过去一直将强制征收收入指标作为衡量自身工作绩效的主要指标，以纳税人为核心设计衡量指标，以纳税人满意度为核心衡量“为每一个纳税人服务”工作；以纳税人遵从度为核心衡量“为所有纳税人服务”工作；以雇员满意度为核心衡量“建立良好的工作环境”工作。

三是构建完整的纳税服务绩效评估体系。各国纷纷以经济、效率和效益（Economy,Efficiency，Effectiveness）的“3Ｅ”指标或包含经济、效率、效益、公平（Economy,Efficiency，Effectiveness，Equity）的“４Ｅ”指标为核心，建立起完善成熟的绩效评价体系和工作机制。美国纳税服务绩效指标分为不同服务方式绩效评估指标和综合性绩效评估指标，还结合年度纳税服务绩效评估指标。日本国税厅对纳税服务绩效考评突出在税收宣传与意见听取、做好税务咨询，提供税收信息和重点推进电子申报、减轻税负上，如信息公开分数、电话咨询次数等。部分国家、组织还从政府战略规划、服务绩效考评指标、考评结果或者预期目标等方面加以探索实践。埃森哲咨询公司的“税务机关价值模型”从工作成果和成本效率两个方面对税务部门的绩效工作进行评价。其中，与服务相关的占主要部分。

四是建立全面、量化的评估指标。各国税务部门建立整套的评估机制，确定评估方法，采用规范流程和科学模型实施纳税服务绩效评估。美国对不同服务方式绩效评估指标包括电话咨询方式绩效评估指标23项，如税务代理执业者优先服务电话满意度、自动电话回答处理涉税事项情况。电子服务方式绩效评估指标29个，如网站访问量、纳税人采取网上自助服务方式处理纳税帐户数量。面对面服务方式绩效评估指标29个，如现场服务纳税人满意度、纳税服务中心现场税法援助的准确度。书信服务方式绩效评估指标5个，如会计帐务处理的顾客满意度、服务部门员工的职业素养。对综合性绩效评估指标从税法遵从、纳税人和合作伙伴评价、政府评价三个方面设置，分为基本指标和支持指标。

五是纳税服务绩效评估主体多元化。美国税务部门定期委托第三方（公共调查机构为主）为其调查纳税人的总体满意度。澳大利亚联邦税务局内部设有独立运行的评估办公室，专门负责对各项服务活动进行质量跟踪和问题研究。澳大利亚审计局每年都会制定课题对各种税收服务活动进行调查，还委托民间机构参与税收服务的研究。韩国国家税收服务局也采取从外部评价国家税收服务局的绩效。

三、国外纳税服务绩效评估的经验借鉴

详细的方法和技术技巧并不是学习的重点，核心是把握西方国家通过什么思想，建立何种机制，采取何种手段达到纳税服务绩效评估的最终目的。

借鉴之一：首要是解决纳税服务绩效评估的价值取向问题。

对纳税服务不同的职能定位，决定了不同的价值取向。不同的价值取向，直接影响着纳税服务的具体的指标设计。而具体指标设计则影响着相应的绩效考评机制的有效运作和考评初衷能否达成。价值取向是纳税服务绩效评估的基础。

纳税服务作为我国税务系统核心业务之一，体现了税务系统发展导向和战略目标，体现了税务系统的使命和价值观，体现了税务系统履行职能的效率与效果。纳税服务绩效评估必须体现和遵循以下价值取向：

一是以纳税人满意为核心价值取向，落实顾客理念。确立纳税人导向，视纳税人为顾客，从满足顾客需求的角度提供纳税服务，以纳税人满意度为绩效评估的基本尺度，这是最核心的价值取向。这既体现征纳双方法律地位平等理念，又切实落实为人民服务的根本宗旨。围绕纳税人设计服务绩效评估，以纳税人满意度为核心加以设计和建立指标，绩效考评全过程要听取纳税人意见，吸收纳税人参与。这将引发税务部门的思维模式、组织体系、评价标准和文化系统等领域的嬗变。

二是以效能为基础价值取向，追求服务价值最大化。提高纳税服务效能，是体现纳税服务理念先进性，优化纳税服务管理机制，建设服务型税务机关的过程和结果。以效能为基础价值取向，讲求效率、效益、经济性，注重合理利用资源，既重视纳税服务结果，又重视纳税服务过程；既追求经济效益，更注重民生效益；既包括经济价值，又包括社会价值；既追求服务生产效率，又追求服务配置效率。通过纳税服务绩效评估，引导树立纳税服务成本观念，以最少的投入取得最大的产出，不断提高纳税服务效能。

三是以公平为发展价值取向，力求纳税服务均等化。纳税服务作为社会公共服务的一种，必须体现公平公正，让广大纳税人普遍享有为基本追求。通过对纳税服务公平性的绩效评估，可以推动税务部门不断优化服务内容，建设服务平台，改进服务方式，完善服务机制，尽量满足纳税人需求，实现纳税服务的均等化。让不同类别、不同规模、不同地域的纳税人的服务需求得到公平对待，防止出现服务资源配置的不平衡。

借鉴之二：关键是解决纳税服务绩效评估的指标设计问题

纳税服务考评指标的设计和选取，是绩效评估体系构建的最大难点和关键所在。直接关系到考评体系的质量和有效性，直接影响到考评结果的准确性、公正性和可信度。

一是确定纳税服务绩效指标的维度。就是通过何种方式、从什么视角对指标加以分界。以纳税服务的不同阶段为分界，就自然形成了纳税服务投入、纳税服务过程、纳税服务产出、纳税服务效果这四个维度。通过维度区分，使评估层面更加合理、评估视角更加集中、评估标准更具有可比性。

纳税服务投入是指为提供纳税服务所需投入的资源，包括财力、人力、物力等服务成本。反映了纳税服务的成本核算，反映纳税服务经济度。纳税服务过程是指根据不同业务流程设计专门的评估内容，侧重评估税务人员素质、工作质量、办事效率等。纳税服务产出即税务部门提供的服务内容，如提醒服务、呼叫服务等。表现为纳税服务的种类、数目、品种、规模等。纳税服务结果指各类纳税服务所产生的后果与影响。突出表现为纳税人满意度、纳税遵从度、服务绩效比率、服务质量指数等方式。其中，纳税人满意度直接、客观地反映了纳税服务质量，是纳税人关注的焦点，必须作为纳税服务绩效考评的重点。

二是建立纳税服务绩效指标的体系。通过“基本维度—基本指标—二级指标—修正指标—评分规则”的结构，围绕定量化、可控制的原则逐层分解，建立形成纳税服务绩效评估指标体系。指标区分主次事项，全面、系统覆盖纳税服务的重点事项和主要内容，做到重要指标不遗漏，一般指标有侧重。

基本指标对应于基本维度，包括纳税服务投入指标、纳税服务过程指标、纳税服务产出指标、纳税服务结果指标四类。反映纳税服务绩效评估的关键内容，体现出评估的价值取向。纳税服务投入指标分为投入规模、培训人数、服务空间面积、服务成本、纳税人成本。纳税服务过程指标分为服务流程合理性、快捷程度、服务准确率、服务数量。纳税服务产出指标分为税法培训、宣传解读工作、服务需求收集等。纳税服务结果指标可直接分为纳税人满意度、纳税遵从度、服务绩效比率、服务质量指数。满意度指数不但考察服务的主动性、服务态度和服务水平，更重要的是考察纳税人的感受。

纳税服务绩效评估指标简表

借鉴之三：重点是解决纳税服务绩效评估的机制创设问题。

机制具有自主运行、自我修正、自我提高的作用。所以纳税服务绩效评估要创设科学、严密、高效的运作机制，进行系统化的制度架构和设计，推动其自我落实、自我完善。

一是建立多方参与评估机制。吸纳上级机关、纳税人、相关职能部门和独立第三方共同参与纳税服务绩效评估，改变过去单一主体评估、层级化评估的局限性，构建由国税机关主导的、纳税人广泛参与的、专家学者以及中介评估机构深度介入的多元主体、多层次的评价模式，实行全方位评估。一方面有利于较全面、客观地考评纳税服务，同时通过这种方式形成公开机制，让纳税服务绩效评估全面公开、全程公开，避免绩效考评变成内部游戏。

二是建立评估结果运用机制。纳税服务绩效评估的沟通也好，结果通报也好，其作用都低于对被考评对象的奖惩。应运用纳税服务绩效考评结果，对不同单位、不同部门、不同岗位进行排序，与目标、奖励、荣誉、晋升等进行切实挂钩，奖优罚劣。对各级税务机关和税务人员产生正面引导和反面约束，就会自然推动绩效评估工作按照设想的目标、意图前进，推动纳税服务水平、效能的提高。这是最根本、最有约束力、最有激励性的机制。

三是建立绩效评估保障机制。纳税服务绩效评估涉及人财物，关联多部门、多层级、多岗位，环节多，流程长，跨度大，需要有效的组织领导保障，需要财力、人力支持，需要足够的权威推进，这一切，都为开展纳税服务绩效评估提出保障要求。只有建立保障机制，才能事半功倍，科学决策，分布推进，稳妥落实，不断优化。

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