赴台湾社会组织发展的考察报告

赴台湾社会组织发展的考察报告

　　20XX年12月上旬，浙江省委“两新”工委、浙江省社会组织促进会一行10名成员赴台湾进行了为期一周时间的考察交流活动，对台湾社会组织建设和发展的情况留下了深刻印象。

　　基本情况

　　相关概念。与大陆不同，台湾用“人民团体”来指称那些具有较为明显的非政府、非营利和志愿性等特征的机构和组织。台湾的《人民团体法》是调整和指导人民团体的基本法律规范。按其规定，人民团体共分为职业团体、社会团体和政治团体三个大类。同时，台湾还存在着大量的社区发展协会、基金会、合作社和储蓄互助社等机构和组织，按照专门法令的规定和要求，这些组织和机构也属于人民团体。

　　台湾学界也采用“非营利组织”、“非政府组织”等概念来作国际和地区间的比较研究。表1展示了台湾民法系统中的非营利组织分类情况。粗略地说，台湾的公益社团法人可以对应大陆的社会团体，台湾的公益财团法人可以对应大陆的基金会，除了前两者能实现基本对应之外，大陆的民办非企业单位在台湾并没有统一的类别体系能够对应，而是分散在了各特别财团法人如私立学校、私立医院等内。这是两岸非营利组织比较研究应当要注意的一个方面。

　　主管机构。台湾对人民团体施行归口立案（相当于大陆所称的“注册登记”）、分级组织体制。台湾执掌人民团体业务的职能机构，在其顶层是“内政部”，在县市一级则是社会局（处）。按照《人民团体法》的直接规定，政治团体由“内政部”主管。台湾人民团体的行政管理体制已由“许可制”改为“登记制”，发起成立人民团体向其“内政部”或社会局（处）申请立案，一经主管机关同意立案，即为合法团体。同时，《人民团体法》明确要求“其（指人民团体）目的事业应受各该事业主管机关之指导、监督”，因此各事业主管机关对相应的目的事业有指导、监督之责，但团体立案无须经过该事业主管机关的前置审批。此外，按照台湾民法的相关规定，人民团体若想获得法人资格，须向法院提出登记申请。经法院注册后，该团体名称须另行冠以“社团法人”或“财团法人”字样，以彰显其法人资格。由于前述两岸之间在非营利组织大类上的差异，从概念上来看，台湾由“内政部”和社会局（处）（台湾另有其民政局。台北市政府社会局官员坦言，人民团体业务近期亦有可能划归民政局）主管的人民团体体系大致相当于大陆的社会团体与基金会之和。

　　台北市人民团体总体情况。台北市是台湾所称的“五大都会区”之一，台北市人民团体的发展情况在台湾有比较典型的示范价值。作为主管人民团体业务的职能机构，台北市政府社会局以建设和完善公民社会为目标，秉承“低度规范、高度自治”的基本理念，向广大民众和人民团体提供便捷透明的咨询和辅导等方面的服务，促进人民团体参与有关社会公共事务。图1展示了截至20XX年10月台北市各类人民团体的发展情况。

　　台湾人民团体发展的主要印象

　　在台期间，我们先后拜会了台北市社会局及中华文化公益总会、新北市殡葬设施经营商业同业公会、慈济慈善基金会、高雄市前镇区明义社区发展协会等不同层级的机关和团体，与相关人士进行座谈交流，从宏观和个案的多个角度深入了解和考察了台湾人民团体建设和发展的基本经验，留下了深刻的印象。

　　（一）台湾法令为人民团体发展壮大提供了较大的空间。“业必归会”是台湾法令对于职业团体的一个基本原则。《人民团体法》还规定“职业团体不得拒绝具有会员资格者入会”，在这一原则的直接要求下，创建团体会员数量不足、未建立行业组织的邻近地区的同业者也加入了进来。并且，法令赋予了此类团体对于新入行者开业的核准权，职业团体权威性得到大大提升。“业必归会” 是法有明文，“人必归业”是客观规律，两者叠加的效应直接显示了人民团体在台湾民众中的参与程度。台湾法令十分注重建立和强化人民团体相互之间的紧密关系，如《人民团体法》明确要求“上级职业团体须其下一级团体通半数完成组织后，始得发起组织”，“下级职业团体应加入其上一级职业团体为会员”，“社会团体有分级组织者，下级团体应加入其上级团体为会员”，等等。同时，台湾还出台了规范调整人民团体有关活动、行为的法令体系，如《人民团体选举罢免办法》、《督导各级人民团体实施办法》等，使得人民团体开展工作、行使权力时有章可循、有法可依。

　　（二）台湾当局给予人民团体诸多方面的扶持。台湾当局对人民团体管理的态度和思路集中体现在“低度规范、高度自治”的施政理念上，开放准入门槛，减少行政干预，同时还为人民团体提供了诸多方面的直接支持。如对于那些承担社会公共事务、基层民众迫切需要的哪怕是小微的人民团体，台湾当局也能够给予资金方面的扶持和资助。高雄市前镇区明义社区发展协会展示了较为完整的财务报表，其20XX年度的收入按照数额由高到低分别是政府补助、社会捐赠、会费收入、利息。其中，该团体来自政府部门的补助收入逾其总收入的90%，而来自民众交纳的会费收入尚不足2%，该社区共有人口2870人，政府补助分摊到每个人已逾1200元新台币。此外，明义社区发展协会还直接由政府派驻的全职社工1名，以指导和扶持协会规范、有效地开展日常工作。主管机构设置和人员配置情况是有效承担管理扶持职责的重要载体：台北市人口总数近 270万，市政府社会局人民团体科工作人员有25名，是社会局最为重要的部门，被称为“第一科”。他们的工作包括开展行政辅导和绩效评鉴等，按照法令要求需要派员列席团体发起人会议、第一次筹备会议、成立大会以及改选会议等活动，以及时、动态地了解人民团体的日常活动情况。

　　（三）发达的公益财团法人体系有利于促进非营利组织发展。在非营利组织的自身体系内，公益财团法人（基金会）的一项重要功能是为其他类型特别是直接提供公共服务的非营利组织筹集、整合和提供社会资源。台北市立案人民团体总数达4072个，其中基金会172个，占比为4.22%；浙江核准登记的社会组织3.2万个，其中基金会265个，占比为0.83%，占比仅相当于台北的1/5。不止是在基金会数量和比例上有差距，两岸基金会在个体规模上也存在很大的差距。台湾有许多资金雄厚的公益财团法人，如：财团法人台湾佛教慈济慈善事业基金会成立于20世纪80年代，30余年来发展迅猛，现已拥有会员和志工团队人数达数百万人，成为台湾首屈一指的大型基金会；其组织机构已发展到47个国家（地区，包括2008年2月在大陆注册的慈济慈善事业基金会），迄今援助超过71个国家（地区），爱心洒遍全球、声誉遍及世界。作为完全立足台湾本土成长起来的慈善机构，慈济基金会的发展及运作堪称典范。

　　（四）传统中华文化也对台湾人民团体的发展产生了积极影响。作为现代的非营利、非政府组织，其理论和实践运作体系主要是起源和借鉴西方；但传统中华文化当中也沉淀和积累了许多倡导公益慈善的正能量，也对台湾当下非营利组织的发展产生了积极和深远的影响。以台北市立案团体为例，从事业务范围的具体类别方面，数量居首的是社会服务及慈善团体，数量达531个，占团体总数的13%，宗亲会、同乡会、同学校友会和宗教团体的数量也都位居前列。

　　（五）高度重视并积极调动普通民众参与社会公益。 从长远来看，团体的发展壮大更需要广大民众的积极参与和热情捧场。台湾人民团体的领导人已经自觉重视到这一点，在广泛调动民众的积极性、扩大民众的参与度上作出了良好示范。以慈济基金会为例，该基金会最初由30位家庭主妇每人每天省下5角钱，6位同修弟子每人每天增产1双婴儿鞋，一点点地开始济助贫困。在广大民众的支持下，慈济综合医院仅用了不到7年的时间，成为全球唯一具有医学中心等级以上的佛教医疗机构。

　　台湾社会对人民团体比较普遍尊崇，是我们访台之后的一个重要印象。许多人包括公职人员在内，在印制名片时将担任或曾经担任的社会公益职务置于首要的位置。可以说，积极参与人民团体，投身社会公益事业，已经成为台湾社会的共识和追求。

　　思考和启示

　　近年来，特别是党的十六大以来，中央高度重视社会组织的独特地位和积极作用。一是要解放思想，更新理念，将思想认识集中统一到加快形成现代社会组织体制上来。长期以来，我们对培育发展社会组织重要性的认识很不到位，甚至往往带有误解和偏见。比如，对于“小政府、大社会”这一现代社会组织体制改革目标的认识，过去我们往往更多关注“小政府”改革如何精兵简政、瘦身放权，但对如何培育发展社会组织、提升社会自组织水平等方面却研究不多。这次台湾之行，使我们深切认识到，要真正推动形成“小政府、大社会”的治理格局，除了要构建精简高效的责任政府，更要大力培育发展各种类型的社会组织，通过它们来反映整合和协商处理社会各阶层的利益诉求，从而有效维护社会的和谐稳定。党的十八大明确要求“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”；“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”；“加大非公有制经济组织、社会组织党建工作力度”，体现了中央创新和加强社会管理的新思路新观念，为大力发展社会组织释放政策信号。

　　二是制度设计要进一步向有利于启民智、聚民力、汇民财的方向转变。以大陆慈善机构为例，民办慈善机构往往依靠数量不等的企业家资助，官方公益机构如红十字会、慈善会等也将募捐对象圈定在少数的成功人士身上，都期望获得大额的捐款。这种理念,加上募捐过程以及善款使用当中存在的一些不成熟、不透明的做法,既让成功人士不堪骚扰，也使普通民众的善念难以启发和培养，甚至使社会渐滋仇富暴戾之气。从社会组织整体来看，门槛高、程序繁、参与不足是大陆社会组织普遍存在的弊端，有的沦为了少数人参与、少数机构操纵甚至是为小集团谋利的工具，名为公器，实为私囊。降低门槛，简化程序，扩大参与，将是充分发挥普通民众积极作用的重要手段。

　　三是要加大宣传力度，促进社会组织在党政机关和社会各界深入人心。访台期间，台方座谈人士、陪同人员对人民团体的有关情况津津乐道、熟悉异常，这其中既有本职工作的关系，也明显带有人民团体深入人心的印迹。而大陆社会各界对社会组织的认识虽然也在不断深化，但总体上社会组织缺乏社会认同的状况并没有得到根本改善。除了作为登记管理机关的民政部门等少数部门以外，其他机关部门对此认识不清、了解不深、培育不力的情况十分普遍。社会方面，民众能够了解和参与社会组织的机会、渠道和方式等远远不够。社会组织自身方面，有的还缺乏基本常识，甚至不知社会组织为何物。想要改变当下的这种状况，非加强宣传、扩大参与难以实现。

　　对当前工作的建议

　　一是抓紧出台政策意见。一直以来，浙江省社会组织数量稳定增长，各项工作保持全国领先并受到民政部等有关部门的肯定和认同，行业协会培育发展、社会组织党建等工作在全国会议上介绍经验，理论研究工作取得长足进步，《社会组织发展与社会管理创新》、《社会组织党建工作长效机制探析》等课题报告先后获部省有关殊荣，反响良好。为深入贯彻落实十八大精神和部省协议，建议抓紧研究出台《关于推进社会组织建设与管理综合改革的指导意见》，为全省范围内培育发展社会组织确立指导思想、奠定了政策框架。

　　二是总结推广温州经验。去年10月，XX市委、市政府印发了《关于加快推进社会组织培育发展的意见》（温委发〔20XX〕128号，含《XX市社会组织登记管理办法（试行）》等7 个配套文件），就降低门槛、简化程序、放宽限制、深化扶持提出了一系列的具体措施，成效初显。实践证明，温州改革的思路和方向是正确的。民政部李部长表示“这是迄今为止全国范围内，社会组织建设方面最先进、最完善、最有意义的一套文件”，对全国有示范意义，明确要求宣传、推广。

　　三是创新加强社会组织党建工作。要继续巩固和扩大社会组织党的组织和工作覆盖面；同时，抓紧研究制定出台加强社会组织党建工作的意见，理顺社会组织党建领导体制和工作机制，培树一批社会组织党建点，提升社会组织党建工作规范化建设整体水平，促使在社会组织领域逐渐形成“党建强、发展强”的理念共识，以党建工作的有效开展来引领社会组织的健康发展。

　　四是加强服务管理队伍和资金扶持。XX市在此次综合改革中，明确要求市（县）全面建立社会组织管理局（科、办公室）、服务（登记）中心、促进会、基金会四套机构，既注重强化行政力量，又强调建立社会组织互动支持网络，实现“四位一体”的服务管理体系。省本级和各市都要学习温州经验，结合各自实际，积极创造条件，为加快培育发展社会组织奠定坚实的基础。

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