关于亚行项目监管评价考察报告范文

　　按照亚行ta技援项目的日程安排，国家计委重大项目稽察办高级培训考察团于20xx年3月20日至4月8日分赴亚行总部、sgs英国分公司、比利时分公司和瑞士总部进行了培训考察。重点考察国外有关机构和企业对项目建设的监管情况。3月20日至23日，在菲律宾亚洲开发银行总部进行了培训，亚行评价局官员分别向我们介绍了项目实施管理体系、项目实施报告、各国（分国别）项目执行情况评价报告及项目实施过程中采购指南、咨询专家选择等亚行对项目监管的主要作法和经验。亚行对项目监督、管理和评价的经验和方法对我国项目稽察工作有重要启示和借鉴作用。

关于亚行项目监管评价考察报告范文

　　一、亚行重视对项目的监管、评价工作，评价局的地位得到提高

　　亚行成立于1966年，是一个致力于减少亚太地区贫困程度的多边发展金融机构。当时为31个成员体，现在发展为59个成员体（我国于1986年成为亚行的成员体，目前为亚行最大的借款人）。其战略目标为：促进经济增长、支持人力资源开发、保护环境和提高妇女地位。同时，还鼓励通过私营部门来促进经济的发展及区域合作。总部下设计划局、基础产业能源局、农业和社会发展局、项目实施评价局、政策法规局、财会局、金融局、预算和人力资源管理局等8个局及13个办公室、在20多个国家有常设办事处。项目实施评价局的前身是后评价局，后又改为项目实施评价办公室。主要职责是独立对亚行项目的实施进行监管和评价（包括后评价）。近几年，亚行越来超重视项目评价工作，在评价方面不断加强人员、制度等方面建设，建立了项目实施管理体系，加强对项目的绩效管理。

　　由于评价工作任务越来越重要，评价局的地位也随之提升，2000年底，评价局由副局级升格为正局级单位。

　　亚行的项目监管、评价工作具有一定独立性，评价报告直接呈报亚行董事会和总裁。亚行评价局直属董事会和总裁领导，工作具有独立性，评价报告呈报董事会和总裁前，一般先送有关部门征求意见，评价局将认为合理的意见吸纳到报告中，如有不同意见，评价局则将有关部门和评价局的意见同时向上反映，最终由上级领导裁定。

　　二、监管、评价工作的内容和范围不断拓展延伸

　　（一）由项目建成进行后评价转向对项目实施全过程进行监管、评价

　　亚行从二十世纪60年代开始对项目进行评价，开始一段时间只对建成项目做后评价，由于后评价对项目实施过程中出现的问题不能及时予以纠正和解决，因而，使一些建设项目不能达到预期效果。随着管理工作的强化和管理水平的提高，亚行对资源的利用效率和投资使用效率越来越重视。为了确保贷款资金的效率，亚行对项目资金的监管不断强化。现在亚行由原来只对项目建成进行后评价发展到对项目全过程进行监管、评价。评价工作前移，保证了项目建设和投资能得到及时有效控制。如菲律宾政府根据亚行项目监管的模式，采用绩效评价体系对本国项目建设进行全过程的监测和管理。对项目进行不间断的监测，使其达到预期的目标和效果。项目建设单位编报项目建议书时，还要根据项目建设目标和效果要求，编制项目管理的逻辑框架图，设置绩效评价量化指标。确定的评价指标必须易操作，有可信度，有时间性，数据易得到。建设项目一经批准，项目监管部门根据量化指标对项目实施全过程监测，监测的结果不断返回到项目审批部门。项目单位在执行中要及时报告项目执行情况，并要随时提供指标体系的各项数据。

　　三、评价的方法不断改进和完善

　　亚行对项目的监管评价工作，包括建立项目实施管理评价体系、项目实施报告、分国别的项目执行情况（年度）评价报告等，形成了比较完整的监管、评价项目管理体系。

　　1、项目实施管理体系(ppms)

　　亚行项目实施管理评价体系的作用首先是要保证项目能够达到预期目标，为了能够按照预期目标完成项目建设，亚行要求建设单位一定要有坚定的信心和强有力的措施。项目管理体系包括逻辑框架图（设计、预计产量、短期目标等指标）、项目实施报告和信息管理系统。

　　（1）逻辑框架图。是对项目的投入、产出、效益和影响等四项内容进行定性、定量和价值含量的分析。此项工作在项目前期设计时就要考虑，报项目建议书时要有框架图草案；前评估时，框架图经过修改并已比较完善；审批项目之前，报经亚行总裁批准后作为附件。建立逻辑框架图的关键是确定项目实施的监测指标。

　　①监测指标的内容：

　　构建逻辑框架图首先要建立"问题树"，各种预期目标、影响因素以及与它们相关连的项目实施监测指标都应写入项目实施"问题树"上，作为检验监测的指标，再将它们转化为逻辑框架图中的内容。如对所有投入、产出、建设目的和内容等进行监测；了解各种材料耗量及比率是否与计划相符；检验各种因素的计划与实际变化情况，发现问题后以便决定项目建设是否暂时停建亦或最终停建、还是对原有的设计进行修改以满足实际需要等等。在建立"问题树"时，首先要考虑项目建设目的和项目建成后的"中期目标"；另外，对一些当前没有发生以后有可能发生的因素，如一些大的经济活动对建设中期可能有影响的因素等也相应列入项目实施"问题树"上。

　　②项目实施常用监测指标

　　最常用的监测指标主要有：

　　现有本国宏观管理和重点行业的政策指标；

　　项目行政管理部门和项目实施单位已经采取的有关监测指标；

　　亚行根据不同的项目和建设目标、短期和长期的影响因素所采取的监测指标；

　　世行根据不同的项目和建设目标、短期和长期的影响因素所采取的监测指标；

　　不同行业所采取的监测指标，如电力、水利、电信等行业。

　　③选择监测指标应遵循的准则。首先选择能够充分利用并容易得到的数据和便于计算的指标，且已被绝大多数项目管理实施部门广泛应用的；其次是选择在项目实施过程中能够及时获得的监测指标，这样能在项目建设早期及时预测预期目标；在选择时还要考虑监测指标的反映力度，如在选择反映资金方面的监测指标时，这个指标就应该反映通货膨胀或外汇汇率的变化情况。另外，项目建设的某些假设和风险也应作为监测指标列入逻辑框架图中。如通货膨胀、外汇风险、石油市场价格以及常用材料和设备价格等。如果所选择的监测指标受项目实施中其它因素的相互影响，应在项目实施前期，及时将各种相互影响的因素分开。

　　④选择主要监测指标和配套监测指标

　　在选择监测指标时，要正确划分"主要监测指标"和"配套监测指标"，这是非常必要的。

　　主要监测指标是在项目建设前期，对项目要达到预期目标的风险和问题提出相应预警，以便能有充分时间对所出现的问题进行整改。主要监测指标可能是选择一系列的检测指标来监测某个影响因素。每一项检测指标的确定，都将是项目成功的关键。

　　配套监测指标是指用于有专门定义并相互影响的监测指标。

　　⑤确定监测底线值和目标值

　　项目实施监测指标确定后，下一步就是确定监测底线值和目标值。在大多数情况下，可行性研究报告应该提供确定监测底线值的相关数据和资料，项目咨询专家应确定出项目建设底线值和目标值的范围。另外，在项目建设的前期要对参与项目建设和管理的人员进行专业化培训，这是确保项目如期按质建成投产必需的前提条件；项目建设单位对项目建设的态度是决定项目建设能否达到预期目标的最主要因素。因为项目业主对项目承担责任要比银行承担责任大。

　　⑥监测指标的行业划分

　　监测指标按行业划分，并以行业的特点来确定。目前，亚行设置监测指标的行业主要有农业、通信、能源、财政等12个行业及交叉行业和部门如环境、政府、扶贫、地区合作、妇女发展等。主要内容为：

　　项目建设目标（也称为行业因素）。

　　项目建设目的（通常也称为项目建成投产后因素和效果）。

　　项目生产能力（通常是指项目的基础条件、技术优势、生产能力和相关政策）。

　　（2）亚行评价指标体系的四个标准

　　以前，亚行根据逻辑框架图中的各项量化指标对项目进行评价，评价结果分为三个标准：总体成功、部分成功、不成功。现在亚行参照其它国际金融组织通用作法，改为四个标准：非常成功、成功、部分成功、不成功。

　　新评价体系包括五大类指标：

　　相关因素指标：包括长期、短期目标和生产能力。

　　成效指标：评价项目是否达到预期目的，包括短期目标、政策目标、形象进度、财务等总体成效。

　　效率指标：评价项目是否按预期目标建设。

　　项目发展的可持续性指标。

　　制度的完善及影响指标。

　　2、项目实施报告(ppr)

　　项目实施报告是亚行对项目进行监管的有效制度，值得借鉴的项目监管办法。监管部门主要根据指标中的各项标准，评价目标、预测风险和假设，对项目实施进行监测，ppr能够及时正确反映项目在实施过程中某一阶段的`实际情况，其根本目的是确保项目按计划实施，建成后能够达到预期目标。

　　（1）评价指标的量化标准

　　项目评价指标分为四档：高度满意-达到、超过目标；满意-所有目标实现；部分满意-达到主要目标；不满意-大部分指标不符合要求。

　　量化标准主要包括是否延误实施进度；建设内容是否发生变化，会否影响项目建设；计划安排有否变化，如项目法人变更等；项目投资执行情况和概算变化情况；国内配套资金到位情况，是否足额、及时；项目建设是否按与亚行签约的条件实施；项目审计情况是否按规定时间上报等等（项目结束6个月内由会计事务所人员出具审计报告，如果超过6个月支付款暂冻结，再继续延误将中止合同，超过12个月取消项目）。

　　（2）还需考虑的其他因素

　　从发展的角度看，还要考虑其他一些量化指标，如需相应配套的条件（如成本回收、价格和税率变化、对环境的评价和财务实施情况等）；对环境可持续性发展的假设，其有效性和适用范围；参与方的利益分配和股权拥有假设；投资的有效性及成本回收；制度的完善性、预算的适应性、建成后的运营与维护期考虑；数据的可获取性及运行机制以及对贫困影响的假设等。

　　（3）潜在的问题

　　除了上述的评价指标的量化标准和需考虑的其他因素，还有一些有可能出现的问题也要注意，如贷款协议生效时间延误6个月以上到一年内，要考虑是否因为当地政府不支持该项目，还是其他原因；项目建设是否按亚行签约时提出的条件如约履行，如制度改革、财务配套条件等；在项目管理方面有否问题，如领导之间有否矛盾（内部）；项目经理是否是兼职的，能否全身心地投入工作；在设备、材料采购上，业主是否有贪污行为，如果有要进行调查，也许将会延误工期；项目对环境和移民造成的影响等。

　　3、各国项目执行情况评价报告(cpr)

　　亚行在各国的项目，项目所在国政府每年要写出项目执行情况综合评价报告，由亚行当地办事处向亚行总部上报。亚行每年和项目所在国官员对项目评价报告进行评价。每一个项目都有专门的评估小组，但政府只对总体项目做出评价报告。亚行对各国项目评价的重点要求是：首先要准备cpr背景资料，主要是根据上一年度的cpr，在新的年度哪些方面有所提高，政府的评价报告与各项目评价报告执行情况的比较等。通过对政府项目评价报告的分析和比较，能够及时了解所在国亚行项目建设的进展和投资使用情况，从中发现问题并得到纠正。

　　四、亚行项目监管、评价方法对我国项目稽察工作的启示与借鉴

　　我们认为，亚行项目监管、评价工作内容和重点的变化（由过去只进行后评价转变为对项目全过程进行监管、评价），以及在监管、评价中运用的各种方法，都值得我们学习和借鉴。

　　（一）稽察工作要逐步由单一稽察向对项目实施全过程进行监管（包括评估、审核，监督、检查、稽察，后评价等）转变

　　一个建设项目，按其工作进程，分为前期准备、建设实施、建成投产三个阶段。三个阶段的工作是循序渐进的，对项目的成败都有直接的影响。对项目的监管，要围绕项目的目标和要求，也应包括这三个阶段的内容。由于各个阶段的工作内容不同，监管工作的内容也不同。前期准备阶段监管工作的重点主要是对项目建成目标（包括经济效益和社会效益）和所需要的配套条件（资金、外部条件等）进行评估和审核。项目建设过程中监督重点主要是对参建队伍选择、设备材料采购、资金使用效率、工程质量等进行监督检查。建成投产后主要是对项目是否达到预期目标进行后评价，对项目实施中的问题和经验进行总结。

　　近两年，我们通过对项目建设过程中的稽察，发现了项目各个阶段的大量问题，通过行政手段和媒体曝光，引起了领导和社会各方面的重视，通过整改，使有些问题得到解决。但从项目监管的内在要求和对照亚行做法看，我国项目监管工作主要存在三个问题：

　　1、监管范围窄，不能保证项目按目标实施。在项目建设的三个阶段中，目前我们只对项目实施到中后期阶段进行稽查，前期准备阶段和实施中的问题，有些已成事实，很难整改，特别是前期论证不充分，条件准备不足或施工中违规运作等对项目带来的影响或损失有的很难弥补。只有将工作重点前移，变查为防，对项目各个阶段的工作都及时进行跟踪监督，将问题消灭在萌芽阶段，才更加有利于保证项目顺利实施。

　　2、监管手段单一，不适应项目在不同阶段、不同方面的需要。亚行对项目进行监管有多种手段和方式，主要有咨询评估、审核、检查、评价等。目前我们对国家投资项目进行监管的主要方式是稽察，基本上是哪里发现问题、哪里有举报，就到哪里去查。实际上只运用了一种方法或手段。而且这种方法或手段通常是事后的、被动的，是算老帐加惩罚的作法。从保护当事人和减少项目损失角度看都不属好办法。应吸收亚行经验，运用咨询评估、审核、稽察、评价等多种手段和方法对项目不同阶段进行监管。

　　3、监督与管理截然分离，不利于形成管理合力。从项目管理的范畴看，行政审批和监督、检查、协调都属于项目管理的内容。亚行评价局根据对项目的监测情况，可直接对项目提出要求，进行监督、检查和协调，把监督、检查、管理有机地结合起来。我们目前对项目多是一次性的稽察，各阶段的监督、检查工作尚未展开，监督和管理未能很好地结合起来。稽察结束，项目就过关松口气了，跟踪监管不跟上，不利于项目管理水平的提高。今后应象亚行那样，不行使或少行使对项目的行政审批权，其他管理职能应综合运用，要把监督、检查、协调有机结合起来，通过监管，促进项目管理水平的提高。

　　（二）稽察工作既要注意处理和协调好与有关方面的关系，形成工作合力，又要保持相对的独立性

　　按目前我国的投资管理体制，对政府投资项目进行监管，形成工作合力，要处理好四个方面的关系：一是要处理好与项目建设单位的关系，形成工作动力。项目建设单位既是监督检查的对象，又是项目建设和管理的主要承担者。要通过对项目的监督、检查发现问题，帮助分析项目发生问题的原因，提出解决问题的办法，制定加强管理的措施。二是处理好与行业主管部门的关系，形成部门管理合力。按国务院部门职能划分，国家计委负责对国家投资的重大项目进行监管，工作中要与各业务部门联系。由于各部门工作职能不同，观察处理问题的角度也不同。有些项目由部门建设和管理，部门既是管理者，又承担建设者职责，对一些问题的看法难免与我们不一致。在进行项目稽察和监管过程中，要象亚行那样，注意与部门沟通情况，交流看法。必要时可以请部门负责行业管理同志参加问题研究和决策，取得主管部门的支持与配合。三是注意处理好与地方政府和计委的关系，形成监管合力。由于国家投资项目分布在全国各地，多数项目由地方负责管理，地方政府和计委都直接或间接参与了项目管理工作。地方政府和计委在项目管理方面的工作也是我们监督检查的范围，不注意工作方法，容易产生矛盾和对立。我们必须看到，地方政府和计委对项目的管理主要是行使监督职能，与我们工作性质和目标是一致的，而且他们对项目了解和掌握的情况比我们多，监管的能量更大。在进行项目监管过程中，应该相信和依靠地方政府和计委，充分听取他们的意见和看法。四是要注意处理好与委内有关司局的关系，形成内部合力。在对项目进行监督检查前，在保持独立工作的前提下，注意与有关司局沟通情况，事后对问题的处理要听取有关司局意见，必要时与有关司局一起研究和决策。对问题处理过程中，要尽量形成共识，提高工作效率。

　　同时稽察工作又要保持相对的独立性，象亚行那样，从制定监管工作计划到具体监督、检查及进行评价，都保持主动权和独立性。监管评价工作报告的运行也要象亚行那样，保持独立畅通。

　　（三）建立量化监管评价指标体系和信息管理系统，形成科学监管工作机制

　　亚行对项目的监督、评价有一套较完整的量化指标体系，在项目实施报告（ppr）中，对项目有重要影响和亚行关注的工程进度等8个主要方面都有量化标准要求，同时从今后发展角度，还要考核价格、税率变化对财务的影响，持续发展的环境制约等7个方面的量化指标。通过这些量化指标，对项目的工程建设进度、概算执行情况及项目建成后的环境影响、财务状况、还贷能力等主要情况进行控制和掌握。

　　我国目前对项目监管还缺乏一套科学的报告评价制度和指标评价体系。因而对项目各阶段的进展情况及建成后的发展和效益情况，不能做到心中有数，也不能进行有效监控。要借鉴亚行经验，结合我国项目管理实际，建立一套符合我国国情的项目监管报告制度和项目评价量化指标体系。根据项目三个重要阶段的工作进展，实行不同的监管评价报告，开工前对前期准备工作提出评估或审核报告，项目实施过程中，借鉴亚行作法，每年提出项目实施情况报告（有的可由项目建设单位提出，必要时进行审核），项目建成投产后提出评价报告。根据报告的不同内容，相应设立不同的指标体系，特别是项目实施报告，考核指标要尽可能量化，有可操作性。在此基础上，建立规范的项目信息报告制度。考虑到近阶段国家投资项目较多的实际情况，项目开工前的审核评价报告和项目建成后的评价报告，可由社会中介机构或有关部门提出，报项目监管单位，监管单位可抽取一定比例项目进行审核，审核后再写出评价报告。项目实施中由项目单位按报告量化指标要求编制报表，监管单位建立项目数据库，并按量化指标监控。半年和年终要报送项目财务报表。监管单位可选取一定比例项目进行审核或稽察，对实施情况写出评价报告。

　　为了使项目单位适应和执行监管制度，监管工作本身也要规范化、制度化，除一些偶然发现重大问题的项目采取临时突击行动外，每年初要拟定计划，对本年要监督检查的项目、监督检查的内容及检查的大概时间予以明确，使项目单位在工作安排上予以配合。

　　（四）加强队伍培训，适应对项目进行监督、稽察和评价的工作需要

　　项目监管是一项专业性和政策性很强的工作，监管队伍的工作和政策业务水平直接关系到监管工作质量，对项目的管理和实施也有重要影响。我国开展项目稽察工作刚刚起步，工作人员来自不同的岗位，普遍缺乏对项目监管的业务知识和工作经验，加强对稽察队伍的专业知识和政策法规培训，是确保搞好项目监管工作的前提。同时还必须看到，亚行和其他国际金融组织及世界上市场经济发达国家对项目的监管方法我们知之甚少，需要认真总结吸收。特别是亚行对项目实施过程的监管和指标量化评价的方法，值得我们认真学习借鉴。要采取请进来和走出去的办法，进行不同形式和各种内容的办班培训和现场考察，扩大项目监管工作的视野，启发工作思路，掌握和运用国外先进的监管手段和方法，提高项目监管工作质量。通过学习和培训，使大家的项目监管能力有明显提高：一是提高观察和发现问题的能力。进入项目，能熟练运用专业知识和有关政策法规，对项目进展情况进行检查和分析判断，迅速打开工作局面。二是要探索和提高在不同阶段运用不同方法进行监管的能力。要广泛借鉴国外先进的方法，结合我国项目监管实际为我所用。三是要培养队伍改革创新的能力。项目监管在我国是一项新的工作，要鼓励大家勇于思考，敢于创新。

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