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加强乡镇行政事业单位内控制度建设的思考
近几年来，在对乡镇行政事业单位进行的财务收支检查、银行账户清理和审验等专项检查工作中，特别是2017年还开展的全国性行政事业单位资产清查工作，发现部分单位在内控制度建设上相对滞后，既制约了行政事业单位的工作效率和效果,也影响了会计信息的真实性。只有建立起完善的内部控制制度，才能更好发挥其在乡镇经济建设中的作用，笔者结合实际工作中的情况，就乡镇行政事业单位的内部控制建设作一些分析和探讨。
一、目前乡镇行政事业单位内部会计控制中存在的主要问题
从总体上看，乡镇行政事业单位由于经济业务较企业简单，涉及环节较少，因而乡镇行政事业单位在内控建设的进程上参差不齐，对会计内控的认知度和执行度也远远落后于企业，存在的问题主要有：
1. 内部控制意识还有待加强。良好的内控意识是内控制度得以合理有效实施的重要保证。在工作中发现，行政事业单位单位“一把手”对内部控制重要性和现实意义认识不够，缺乏内部控制制度建设，财会人员无权参与单位的重要决策，忽视其控制监督职能，内控意识相对薄弱。而财务人员控制意识也不强，没有明确的岗位责任约束，日常监督与控制工作做得不好。如我们在检查某单位时，单位负责人直接经手收费票据，长期与财会人员不结账，有些重要问题需要询问会计人员，而会计人员对事情的过程竟一无所知。
2. 内部控制制度不够完善。从控制环境来看，有的单位只注重制度的制定，忽略了其执行情况和执行效果，导致内控制度的制定走过场，内部控制降格为“印在纸上，挂在墙上”，未能发挥其应有的作用。有的单位根本就没有内控制度，只是以一般财经规章制度代替内控制度，对业务流程控制过于简单，对一些问题处理凭经验、靠惯例，致使财务监督与控制流于形式。财政部制定的《内部会计
控制规范》主要针对企业，但其基本理念、原则、方法也同样适用于行政事业单位。
3. 各项资产管理有待加强。乡镇行政事业单位实行会计集中核算后，会计管理站管账不管物、单位管物不管账，“两张皮”现象更严重。会计管理站通常只能起到“核算”、“付款”作用，对业务来龙去脉，对单位重要事项的决策、实施过程和结果均不了解，固定资产的使用过程也不清楚，行政事业单位债权、债务是否发生坏账、减值等了解很少。调查中发现, 大多数的行政事业单位没有建立起定期财产盘点制度, 账外资产时有发生。
4. 岗位职责分工控制不到位。从控制活动来看，岗位分工不尽合理，流程控制体系不完善。由于乡镇行政事业单位编制有限、人员紧张、岗位安排不到位，很多单位存在一人多岗、不相容岗位兼职现象。同时，授权审批的金额界限也不明, 授权审批制度有待改进。从调查情况看, 许多单位都是长期实行“一支笔”审批制度, 这虽与单位规模较小的特征相适应, 但有可能影响财务控制的实际效果, 并使单位内部的财务监督检查流于形式。
5. 对收支预算控制缺乏刚性约束。目前乡镇每年年初基本上都核定批复各行政事业单位年度财务收支计划，但执行的效果不是太理想。实际工作中单位负责人对预算约束的刚性认识不足，认为单位就应该有资金使用权，思想上根本没有预算的意识。检查中发现，不少收入少的单位，甚至职工工资都不能按时发放，也在借钱支出，或挂账支出。业务招待费、办公费、差旅费等费用项目控制乏力，费用支出没有进行事前的范围和标准预算及事后的总量控制。
二、乡镇行政事业单位内控薄弱的主要原因
1.思想上对内部控制认识不够，甚至缺乏对内部控制知识的基本了解。从笔者了解情况看，一些单位负责人重事业发展、轻内部管理，对内部控制制度重要
性的认识不够，内控意识淡薄。有的认为，现在财务方面反正有会计管理站把关，单位内部控制不再那么重要了，有的则把内部控制看成仅是报账员的事。
2. 部分单位报账员业务素质不高，不能很好适应内部控制工作之需要。内控制度的制订和贯彻落实需要有较高素质的专业人员，由于乡镇行政事业单位会计核算较为简单，财务管理的地位未能有效体现，因此对会计业务素质要求不如企业那么高。有许多单位的报账员由业务人员兼任，对财务知识了解多，难以实施内部财务监督责任。
3. 内部控制体系不够完善，执行随意性较大。有些单位用一般财经规章制度代替内控制度，单位资金安全性问题依然存在；有的单位对一些问题的处理仅凭经验、贯例办理，随意性较大，业务流程控制往往过于简单；有的单位虽然制定了一系列内控制度，但未能严格执行，对制度的执行及效果缺乏必要的监督，导致有章不循、违章不究，内控制度未能发挥应有的作用。
《加强乡镇行政事业单位内控制度建设的思考》。
4.会计核算的沟通衔接不够，影响了单位财务管理的及时有效实施。乡镇行政事业单位实行会计集中核算后，由于会计主体单位与核算部门不一致，双方沟通衔接不够，极易形成账物分离的资产管理现状，造成核算中心管账不管物、核算单位管物不管账、账物不符的问题，在一定程度上影响了单位财务管理的有效实施。
5.内控制度监督检查不到位，缺乏有效的外部监督。财政、审计部门，大多偏重于对单位财政资金的运用是否合法、合规进行监督,较少对被审计单位是否建立有效的内控制度以及有效执行加以实质性检查，外部监督力量对行政事业单位内部控制健全性和有效性的还显得不够。内部审计制度作用也在弱化，内部审计监督仅停留在一般的经济事项的监督上，并没有充分发挥其作用。
三、加强行政事业单位内部控制的若干对策建议
只有建立健全行政事业单位各项内部控制制度，才能真正保护好单位各类资
产的安全，增强会计数据的真实性和可信性，真正提高资金使用效益。
1、增强内控意识, 强化单位负责人在单位内部控制体系中的主导地位。按照《会计法》和《内部会计控制基本规范》的规定, 单位负责人是单位财务与会计工作的第一责任主体, 对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。经常组织单位负责人进行培训学习，并在日常工作中进行针对性地宣传，使单位负责人真正确立起对财务会计工作和内部控制制度建设的“第一责任主体”意识，重视内部会计控制制度建设，创造良好的内部控制环境。
2、增强会计基础工作, 强化会计系统在内部控制中的控制作用。会计基础工作薄弱严重制约了行政事业单位的内部控制制度建设的实施效果。因此, 要根据单位会计工作的特点设置合理的会计岗位，提升行政事业单位内部控制水平,做到按事设岗、按岗设人，做到职责明确，相互制衡，实现岗位之间相互牵制作用，保证会计岗位设置的合理性和有效性；加强对行政事业单位会计人员的会计基础工作规范的培训教育，使行政事业单位的会计人员知识和技能得到不断更新、补充、拓展；建立完善的会计处理程序，严格的内部核对制度，确保会计信息真实有效，保证会计系统控制的有效实施。
3、完善预算约束, 强化预算控制在内部控制中的功能作用。要进一步扩大行政事业单位财务收支计划编制的范围,将各单位的全部财务收支事项均纳入, 并严格预算的调整和追加程序，未经批准，不得突破年初预算。要将年初预算与单位内部的责任预算有机结合起来, 必须严格按照财政下达的年初预算控制数, 结合本单位的实际，切实履行职责，完成工作任务, 认真编制内部的责任预算体系, 并严格责任预算的考核机制。对收入任务不完成的，支出预算来相应核减，并追究相关责任人的责任。
4、 健全内控制度, 强化制度体系在内部控制中的支撑作用。行政事业单位财务会计工作和内部控制工作的效果, 需要有一套科学合理的制度体系来支持
和保证。上级财政部门应当研究制定体现行政事业单位特点的《非盈利组织内部控制指引》, 促进行政事业单位建立健全内部控制的制度体系, 并不定期地进行监督检查，规范单位内部行为。单位要加强对薄弱环节和重要岗位的控制，细化责任，做到制度管人，责任到人，形成一个在内部会计机构和岗位设置合理、职责权限划分明确、不相容职务相互分离、各岗位之间相互制约、相互监督等方面相对完整的内部会计控制制度。
5、 强化监督检查，发挥财政与审计部门在内部控制中的职能作用。财政和审计部门作为会计工作的主要外部监督者，要创新工作思路，实行精细化、人性化的管理方式，开辟财政和审计部门与单位之间沟通与联系的多种渠道，从根本上防范和遏制违法违规问题的发生。因此,在健全完善行政事业单位内部控制体系的过程中, 财政和审计部门应当发挥十分重要的职能作用, 加强对行政事业单位内部控制制度建设的组织与指导,并把内部会计控制作为一个专题审计项目进行，将内部会计控制的各个环节作为审计对象进行单独审计，来逐步加强和完善行政事业单位的内部会计控制制度。
6、加强与会计管理站的经常沟通衔接，努力提高会计信息的及时准确性。会计管理站应认真履行核算监督职责，努力提高会计信息的及时准确性，并着重反馈和控制预算的执行信息，要对年初预算指标实行即时控制，杜绝超预算用款。单位要认真建立各类备查账，并与会计管理站进行核对，及时掌握实施内部控制所需相关信息，提高内部控制的效果。要定期对债权债务清理核实，尤其对跨年度的应收款加大催收力度，及时回收陈欠款项和个人借款，避免和减少资产流失，坏账损失须经严格程序审批核定，杜绝因单位财政财务不合规收支行为而引起的往来款挂账。
《加强乡镇行政事业单位内控制度建设的思考》。
加强乡镇行政事业单位内控制度建设的思考 [篇2]
2002年以来，长春市全面实行会计集中核算改革。净月高新技术产业开发区新湖镇12个行政事业部门、9个行政村及1个社区，全部纳入财政集中核算。乡镇各行政事业单位没有独立进行会计核算及预决算权，行政事业单位统一由财政所编报预决算。此举对加强乡镇行政事业单位内部财务管理、防范财务风险，堵塞各种经济活动漏洞起到重要作用。但在会计集中核算运行过程中也暴露出一些问题，乡镇行政事业单位内部控制薄弱就是亟待解决的问题之一。
一、乡镇行政事业单位内部控制现状及存在问题
实行会计集中核算后，乡镇各行政事业单位及各集体经济组织在资金申请、财务授权审批、刚性预算执行等方面能够按规章制度执行，但多数行政事业单位在经济事项发生过程中没有规范的、成文的内部控制制度做保障，以致于财务运作与管理不规范，主观性随意性较大，存在很大的风险隐患。
（一）内部财务控制薄弱
乡镇财政所会计集中核算是在资金所有权、使用权、财务自主权不变的前提下，为各行政事业单位集中办理会计核算和实行会计监督。实行会计集中核算后，各行政事业单位的财务管理权实际并没有转移，仍然保留在原单位。2012年，各行政事业单位在会计工作基础规范检查时，制定了一些规章制度和业务流程，对部门职责、岗位分工、工作目标、工作标准、执行标准、工作流程、管理制度等方面进行了规范，但多数行政事业单位的制度中并没有涉及有关行政事业单位财务内部控制方面的条款， 有的单位写入一二条，但办理业务中也未应用到实际工作中去，依然是延续着根深蒂固的老的会计核算与财务监督观念，这与内部控制的全面性要求相差甚远。
内部控制制度深度理解就是精细化的管理 ，但由于各行政事业单位内部不设置财会人员，仅有兼职报账员，各单位对内部财务管理基本没有概念，很多行政事业单位视会计核算和财务管理、内部控制等同，更有甚者认为所有与财务相关的问题均是财政所事务，与本单位无关，导致财务管理与会计核算严重脱节，根本谈不上精细化管理，内部控制更是无从谈起，大多单位基本上属于空白状态。
（二）财务基础工作不规范
1.报账员多数不持有会计从业资格证书，财务基础知识薄弱，没有财务管理意识，存在对原始凭证规定内容填写不全、 手续不严密、购买实物没有验收人签字等现象。还有一些单位自制的原始凭证,格式和内容也都不够规范。更严重的是有些行政单位根本没有专职或兼职报账员，谁经办，谁到财政所办理报销手续，缺少了单位内部初审环节，也削弱了部门内部的财务监督与控制。
2.费用支出缺乏有效控制。目前，乡镇行政事业单位对于公用经费支出特别是“三公”经费、专项资金支出，普遍缺乏严格的控制标准和控制流程，采用实报实销制，甚至是看预算花钱，只要预算有指标、部门负责人签字审批同意，票据真实、完整，核算中心就得予以报销，至于招待谁、招待标准、会议规模、参会人数等，财政所无法依据相关财务制度和流程加以控制。
3.预算控制较薄弱。多数乡镇行政事业单位虽执行年初预算，但人员经费及日常公用经费之间不经过财政所审批自主调整，认为都是自己部门的钱，怎么支出只需部门领导掌控，领导审批后就可以支出，随意性很大，致使预算刚性不够。且大多行政事业单位编制部门预算时,预见性和计划性不强，预算编制不够科学，更使预算控制薄弱。
4.国有资产管理混乱。由于乡镇行政事业单位没有成本核算和纳税申报要求，因此轻视实物资产管理。部分行政事业单位不执行国有资产购置和处置程序，不遵守政府采购目录及采购限额标准，大宗物资采购不实行集体决策，资产使用和保管没有落实的相关部门或责任人 ，对上级主管部门划拨的资产或是接受捐赠的资产不及时办理入账手续。日常管理不履行资产清查，处置更是非常随意，根本不经过评估和同级财政部门或是主管部门审批，随意性很大，导致固定资产账与实物不符，国有资产大量流失。
5.财务监督与业务管理脱节。集中核算后，财政所只起到“核算”和票据“监督”作用，对单位重要事项的决策、实施过程和结果均不了解，无法也无权对核算单位进行财务内部控制与管理。
（三）财务内部控制监督评价机制缺失
目前，大部分乡镇行政事业单位缺少内部监督机制，主要靠外部审计监督，并且侧重于对单位财政资金运用是否合法、合规进行监督，较少对预算执行单位是否建立健全内部控制制度并有效实施加以测试及检查，使行政事业单位财务内部控制制度体系失去外部推动力和约束机制。
二、问题成因
1.财务内部控制观念淡薄。良好的财务内部控制理念是单位财务内部控制制度设计完善和有效运行的基本前提。现在相当一部分乡镇行政事业单位缺乏财务内部控制理念，财务内控意识不强，重发展、轻控制，认识不到建立和完善财务内控制度的重要意义，可有可无的思想依然存在。部分单位认为财务已由财政所集中核算，就已经实现了财务内部控制；部分单位把财政部门的预算控制作为单位的财务内部控制，缺乏对财务内部控制系统全面的认识。
2.部分单位财务活动权责不统一。乡镇多数行政部门及部分事业单位，没有实物资产的所有权、管理权，只有使用权。权责没有实现完整统一，部门之间如果再沟通不畅，在制定财务内控制度和流程时容易出现矛盾对立的情况。
3.高素质财务人员缺乏。财务内部控制建设是一项系统工程，高素质的财务人员是确保各项财务工作顺利进行的重要基础，也是推进行政事业单位财务内部控制的主体。而乡镇各行政事业财务人员比较稀缺， 中高级职称的人员更是寥寥无几，在进行财务内控制度的建设中很难做到对经济事项的各种不可预见的风险进行准确评估，并制定各种防范措施。
三、推进乡镇级行政事业单位财务内部控制建设的建议
各行政事业单位建立健全内控制度，是一项系统工程，需要全体员工共同参与，相互制约、相互监督。并随着社会发展、外部环境的变化、单位业务职能的调整和管理要求的提高而不断进行修订和完善。
（一）加强宣传培训，确保单位集体内控意识提高
加强乡镇财政内控制度建设，对提高财政资金的使用效率、保证资金安全有效运行、防范财政风险、确保基层政权的稳定等方面都具有重要意义。同时，这也是加强农村基层党风廉政建设的重要内容，是改进农村基层干部作风、维护农民群众切身利益的需要。应强化对经济活动的内部控制意识，加大教育培训力度，改变乡镇行政事业单位对内部控制的片面认识，树立全体人员参与的意识。教育培训应从三个层面抓起。一是上级主管部门应举办形式多样的行政事业单位财经法规宣传及财务内部控制制度建设培训班，重点培训行政事业单位第一责任人,使其将财务风险管控理念根植于心，真正树立起对财务内部控制制度建设“第一责任人”的意识，提高其对财务内部控制的认识和重视程度；二是主管部门加强对基层财会人员的培训，使其对内部控制知识有正确认识和理解，强化其在工作中的内部控制责任，不断提高财会人员的管理水平。三是单位内部组织对普通员工的内部控制知识的培训，调动员工参与的主动性和积极性，营造良好的财务内部控制环境，以此保证内部控制制度的有效制定和实施。
（二）科学制定各项制度，确保内部控制有据可依
基于乡镇管理现状，建议乡镇个行政事业单位树立全局意识，制定“三公”经费、专项经费管理办法、政府采购管理办法、财务内部控制监督评价办法等财务内部控制方面指导性文件；修订财务管理、预算管理等制度，一方面要使制订的内控制度合理并具操作性，另一方面要报财政所备案，便于财政部门予以监督，免于财务内控制度流于形式，保证财务内控制度的执行，充分发挥财务内部控制的作用。
（三）科学设计规范业务流程，确保内控措施到位
乡镇各行政事业单位要紧扣预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、项目管理以及合同管理六项主要财务活动，从业务流程入手，以全面的风险控制为基础，认真梳理目前的业务流程，分析其中的潜在风险，整合优化制定各项财务活动业务流程，对重大财务活动设计规范的控制程序及操作方法，形成一个岗位设置合理、职责权限划分明确、不相容职务相互分离、各岗位之间相互制约、相互监督的完善的财务内部控制制度。将制衡机制贯穿于经济活动的事前、事中、事后，充分发挥用制度约束的财务管理体制。
（四）构建监督考核体系，确保内部控制有效执行
在内部控制活动中，最突出的薄弱环节就是缺乏有效评价、监督、考核机制。有章不循、违章不究，制度印在纸上，贴在墙上，却未能落实到行动上，结果成了一种摆设，流于形式，未能发挥应有的作用。因此必须构建内外结合的全方位的监督考核体系，以确保内部控制活动得到有效执行。首先，设置检查评价组织。现行应设立专门的内审机构或人员单独负责各行政事业单位的内部控制的检查评价工作，充分发挥内部审计的作用。强化外部监督，定期聘请外部中介机构对单位的财务内部控制进行评价，以确保内部控制制度的贯彻实施。逐步建立信息公示制度，在增强信息透明度的同时，接受社会公众的监督。其次，健全检查评价制度。主要包括：对财务内部控制制度的建设进行检查和评价；对财务内部控制的执行情况进行检查和评价，对相关业务的内部控制提出建议；对工作中的一些薄弱环节，进行重点检查和评价；提出定期、不定期、全面或专题检查评价的方法、程序以及结果的处理办法等等。第三，完善奖惩制度。对财务内部控制制度健全、流程规范、执行有力的行政事业单位，可以给予精神和物质奖励，对于执行不力的单位，也要进行警告与批评，督促其尽快按要求实施。内控制度的建立和执行情况可纳入政府绩效考核范畴。
（五）加强沟通协调，掌握实施内部控制所需信息
各行政事业单位应当重视与乡镇财政部门的沟通衔接，及时掌握实施内部控制所需相关信息。财政部门应认真履行核算、监督职责，努力提高会计信息的及时性和准确性，在业务处理中应认真核对预算指标，杜绝超预算用款，做到专款专用并及时与预算单位核对账务，将预算执行信息反馈给各行政事业单位，各行政事业单位也应及时向财务部门回馈意见和建议。有条件的单位可实现与财政部门信息系统的联网，便于及时获取信息，提高内部控制的效果。
面对越来越复杂的经济活动，面对社会公众对政府“三公”经费等财务信息公开的诉求，乡镇各行政事业单位的财务管理要与时俱进，建立起一整套的行政事业单位财务管理内部控制系统，从制度上对单位的经济活动实行内部控制，预防财务风险，防范舞弊和腐败，促使行政事业单位的财务工作向更科学、更合理的方向发展。
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