关于加强村民自治制度建设的思考

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关于加强村民自治制度建设的思考

　　村民自治制度是国家集中统一管理与群众自我管理的有效社会管理形式，其核心内容是全面推进农村的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。《中华人民共和国村民委员会组织法》自1998年11月4日公布实施后，我国广大农村村民自治发展上了一个新的台阶。在新时期新阶段，构建和谐社会已成为全民共识，而村民自治是否成功，农村能否得到和谐发展，对于当前推进社会主义新农村建设总体战略的实施有着深远意义。2017年，我们通过对广西部分农村村民自治状况的调查，发现我国农村村民自治发展进程中存在的一些难题。

关于加强村民自治制度建设的思考

　　(一)村民身份确定标准不统一，权益分配纠纷多。村民自治首先要解决如何确定村民身份的问题，村民身份涉及到村集体经济收益分配以及宅基地分配等。由于现行法律对如何界定村民资格无明确规定，实践中各地在对待入赘女婿、外嫁女、非转农回迁户等人员的身份问题上存在较大差异，大多都依据本村的村规民约来处理。有的村组则是按多数成员的意志决定某个成员的身份待遇，随意性很大，标准不统一，容易造成村民间待遇不平等，纠纷不断。

　　(二)民主选举程序不够规范，选举过程干扰因素多。首先，确定选民资格和产生候选人简单化。有的村不搞选民登记，对待流动的人口不加审查，有的在当地选举中不发选民证，仅仅在黑板上写个公告，程序上存在较多问题。其次，选举过程受干扰严重。选举舞弊，主要表现在填票、报票过程中有的代领、代填、代投选票；有的让亲属、朋友多投票或者拉票。同时宗族、宗派势力干扰选举的情况也时有发生。

　　(三)村民委员会工作开展不够充分，村“两委”班子协调不好，易影响集体经济发展。一些地方村党支部与村委会的关系不协调，职责不清，在这种情况下，村集体经济发展比较缓慢，从而导致“空壳村”现象比较多，村内公共集体事务无人管理。

　　(四)土地管理问题涉及集体、村民利益，纠纷多而复杂。90年代以来，随着农村大量土地被征收，因土地补偿费的分配管理问题引发了大量的争议和纠纷，一度成为个别地方农村社会不稳定的导火线。土地补偿费的管理分配存在较多纠纷，主要是土地补偿费管理的主体、分配的主体和分配办法不明确，而现行法律规定又有不确定性。由于管理主体的多元化与不确定性，有的村由村民小组提取管理，有的村由村民委员会和被征地农民按照一定比例分配，有的村则直接由被征地农户收取。还有土地补偿费分配留存比例问题以及由于村

　　民身份确认难导致分配对象不明确等问题，使农村土地纠纷较多。

　　中共十七大报告指出，要发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。当前，扩大农村基层民主，搞好村民自治，是实现民主选举的基础，也是确保村民自治取得成功的重要保障。为此建议：

　　一、加大民主选举宣传力度，完善村民委员会选举制度。首先，为保证村民民主选举的参选率和规范化，要进一步广泛深入地开展《中华人民共和国村民委员会组织法》的学习、宣传，尤其要搞好选举动员，使村民熟悉民主选举的规则和程序，要逐步规范选举程序和标准。其次，加强对选举工作的监督。再次，乡(镇)政府及所属部门要帮助、指导村委会自身建设，包括健全完善村委会自治组织、建立健全村委会工作制度、培训村委会干部、帮助村委会协调与村党支部的关系、解决工作中遇到的各种实际困难。

　　二、加强乡镇政府、村党支部的领导作用，增强村民委员会的服务功能。首先，乡镇政府应更多地运用法律、经济和教育等管理手段，在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。其次是要处理好村党支部与村委会关系。健全和完善村民会议和村民代表会议制度，避免一些决策上的失误，充分发挥党支部和村委会各自的功能。三是完善村民自治的监督机制。加强财务管理，搞好村务公开，充分发挥村民代表的监督作用。

　　三、尽快制定村民资格的认定标准。确定村民身份是农村开展村民自治、加强管理的前提。有关村民资格的认定包含两个因素：一是是否具有该村的户籍；二是是否与该村形成权利义务关系。应坚持依据户籍和权利义务相统一的原则。该原则可有效解决现实中产生纠纷最多的特殊的人群，比如：服刑人员、非婚生子女、嫁城女、现役军人、离退休回乡人员等的分配资格的判断问题。

　　四、针对焦点问题，重点贯彻落实土地管理政策，积极维护土地承包经营者的权益。

　　1.加强政府部门调解力度，切实开展好调解工作。土地承包纠纷不同于一般的民事纠纷。《农村土地承包法》明确了农村土地承包纠纷的解决途径为协商、调解、仲裁、诉讼四种方式。建议针对此类纠纷成立专门的县、乡镇级调解组织，通过调解化解矛盾纠纷。

　　2.完善土地补偿费的留存与发放制度。有关法律已明确规定，土地补偿费应归属于农民集体，由村民委员会代表农民集体进行管理和分配。为规范土地补偿费的留存和发放，建议要完善以下制度：一是土地补偿费必须留存的刚性制度。为了维护土地的社会保障功能、农业的后续发展以及农村公益目的的需要，村民委员会应当将一部分土地补偿费留存，并转化为农民集体的社会保障、公共福利基会。二是土地补偿费的留存比例法定化。将土地补偿费留存比例规定在10%-30%的比例范围内，再由地方政府根据各地具体情况制定相应的规章，并最终由村民大会在法律规定的比例范围集体讨论、自由裁量。三是明确土地补偿费的分配依据，应当以村民人口平均分配为原则。而村民资格认定应当有规可循，使分配做到公平公正公开。在此应注意的一个重要问题是，进行土地补偿费发放时村民资格的认定标准。

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