海南省生态文明村和美丽乡村建设调查报告

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海南省生态文明村和美丽乡村建设调查报告

　　一、海南省开展美丽乡村建设的政策背景

海南省生态文明村和美丽乡村建设调查报告

　　推进农村发展是党和政府一贯的工作重点。2017年10月11日，中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中做出了加快社会主义新农村建设的重大决议，提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的20字方针。2012年，报告中提出“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。” 全国各地按照提出的“四化同步、五位一体”新论断、新要求作为农业农村工作的指导思想和行动指南，开始了“美丽乡村”建设的探索。2017年中央一号文件提出，要“推进农村生态文明建设”，“努力建设美丽乡村”。此外，财政部下发《关于发挥一事一议财政奖补作用推动美丽乡村建设试点的通知》提出了美丽乡村建设试点的主要内容。2017年11月，农业部确定海南省的海口、三亚、琼海、万宁、澄迈等15个市县的24个镇（村）列为“美丽乡村”创建试点。2017年中央一号文件再次强调指出“通过美丽乡村建设，建设农民美好生活的家园”，连续两个中央一号文件都对美丽乡村建设做出安排部署。

　　2017年2月，海南省财政厅和住房和城乡建设厅联合下发《海南省美丽乡村建设指导意见（2017╠2020）》，提出从2017年开始在原确定的海口市琼山区、琼海市、澄迈县、儋州市、万宁市、琼中县美丽乡村建设试点基础上，逐步扩大试点范围。争取到2017年，将全省市县（区）纳入美丽乡村建设试点。每个试点市县（区）至少安排一处以上成片打造的美丽乡村片区，建设连通的百里百村生态休闲旅游网，60%以上的乡镇开展整乡整镇改善农村人居环境建设，建设100个宜居、宜业、宜游的美丽乡村。到2020年，全部乡镇开展整乡整镇改善农村人居环境建设，建设1000个宜居、宜业、宜游的美丽乡村。2017年3月，国家标准委和财政部联合下发的《农村综合改革标准化试点项目的通知》中将海南省的琼海、万宁、澄迈列入“美丽乡村建设标准化试点”。海南省美丽乡村试点情况见表1。

　　为了解海南省“美丽乡村”建设进展情况，总结和分析各市县“美丽乡村”建设过程中的优秀经验和存在问题，2017年7月，中国标准化研究院对海南省琼海市、万宁市和澄迈县的美丽乡村建设情况进行了调查。

　　二、海南省美丽乡村建设取得的主要经验

　　（一）各级政府高度重视“美丽乡村”建设

　　省委省政府将“美丽乡村”建设作为国际旅游岛建设的有力抓手和新型城镇化建设的重要一环，高度重视“美丽乡村”建设。2017年2月10日，海南省财政厅和海南省住房和城乡建设厅印发了《海南省美丽乡村建设指导意见（2017╠2020）》提出了海南省“美丽乡村”建设的总体思路：以促进人与自然和谐相处、提升农民生活品质为核心，围绕科学规划布局美、村容整洁环境美、创业增收生活美、乡风文明身心美的目标要求，以深化提升“百镇、千村、万旅”工程建设为载体，以突出地方特色文化为灵魂，着力推进农村生态人居体系、农村生态环境体系、农村生态经济体系和农村生态文化体系建设，形成有利于农村生态环境保护和可持续发展的农村产业结构、农民生产方式和农村消费模式，努力建设一批全国一流的宜居、宜业、宜游美丽乡村，打造中外游客的度假天堂和海南人民的幸福家园，让全省人民及时享受到国际旅游岛发展的实惠。[1]

　　参与试点的各市县都成立了由书记或市长（县长）为主要领导，相关职能部门主要领导为成员的“美丽乡村建设工作领导小组”，制定“美丽乡村”建设工作方案，统筹美丽乡村建设。市县主要领导直接负责试点镇、村“美丽乡村”建设，能够及时发现问题，解决问题。各镇、村均有领导专门负责“美丽乡村”建设相关规划落实工作。

　　（二）初步形成了“政府联动、企业带动、农民主动”的发展机制

　　海南省“美丽乡村”建设各试点市（县）在试点过程中通过不断探索，初步形成了“政府联动、企业带动、农民主动”的发展机制，政府、企业、农民各司其职的发展机制，有力地推动了“美丽乡村”建设试点工作。政府主要发挥引导作用，包括制定发展规划、相关政策，协调各方的关系，并充当企业和农民的桥梁。由于“美丽乡村”建设涉及到农村、农业、农民的各个方面，政府还需要在推进“美丽乡村”建设过程中加强政府各部门的协调，使之有机联合、共同推进“美丽乡村”建设。在“美丽乡村”建设阶段，除了争取国家、省、市、县项目资金外，还要加大引进社会资本参与，一方面是引进相关企业参与“美丽乡村”建设，另一方面是壮大农村集体经济。现阶段，各试点市（县）均通过引进相关企业参与“美丽乡村”建设，如万宁市长丰镇文通村与海南农业投资有限公司合作开发农家乐，占地800亩，村民以土地的形式入股参加，由投资公司提供资金，合同为期30年，每亩地的保底租金为900元，而每一年农家乐的收益的20%归村民。农民是“美丽乡村”的主人，更是“美丽乡村”建设的主力，要让农民切实感受到参与“美丽乡村”建设的好处，才能调动起积极性和创造力。琼海市结合自身的地理条件和人文环境，按照“不砍树、不占田、不拆房，就地城镇化”的指导思想，开展美丽乡村建设工作，充分尊重农民在“美丽乡村”建设过程中的权益，让农民切实参与到“美丽乡村”建设中来，并通过相关项目的运作不仅使农民的生活品质大幅提升，还能确保农民在项目中的收益，农民主动参与“美丽乡村”的意愿不断提升。

　　（三）各地结合当地实际情况采用了不同的“美丽乡村”发展模式

　　此次调研的琼海市、万宁市和澄迈县结合本地实际情况，采取了各具特色的“美丽乡村”发展模式。

　　琼海市采取“镇村联动”的模式，按照“不砍树、不占田、不拆房，就地城镇化”的美丽乡村建设方针，分两批对辖区内的12个镇进行改造，并通过镇辐射带动附近村庄建设，嘉积、塔洋、谭门、博鳌、中原、万泉、大路等7个镇都采用这种模式，通过改造交通、水、电、通讯、垃圾处理、废水处理等基础设施，使镇上的居民和村上的农民享受到与城市居民基本一致的服务，在此基础上打造的各种风情小镇，以及“七星伴月”、“乡村带状公园”等旅游项目，让农民切身体会到建设美丽乡村的好处，得到真正的实惠，极大地提高了广大农民参与“美丽乡村”建设的积极性。

　　万宁市采取“重点突破”的模式，重点推进长丰镇边肚村和龙滚镇文渊村“美丽乡村”建设。万宁市在改造提升长丰镇边肚村基础设施基础上，结合黎苗少数民族文化，改造农民民居，并通过引进外部资源，在确保农民利益的基础上进行旅游开发，推进长丰镇边肚村“美丽乡村”建设，极大地提升了当地农民的生活品质。文渊村在基础设施改造升级后，利用靠海、靠河的优势，结合当地家族民居特点，计划逐步开发稻乡游、垂钓、漂流、驿站等旅游项目。万宁市的两个“美丽乡村”试点项目的示范效果明显。

　　澄迈县采取“带状发展”的模式，充分利用其千年古县的丰富历史文化底蕴，以古村落、古建筑、咖啡文化为链条，打造福桥带、罗美带、永美带三个“美丽乡村”带，将“美丽乡村”建设与推进城乡一体化结合、与生态文明建设、文化建设及文物保护相结合、与可持续发展相结合、与农民增收相结合，提出了“美丽乡村”建设的方向，即农村产业发展、农民生活富实、生态环境优美、社会管理和谐、民生事业发展。通过打造三个“美丽乡村”带，不仅改善了农民生活环境、提高了农民收入、促进了农民生活和谐、丰富了农民文化生活。

　　三、美丽乡村建设中遇到的主要问题及建议

　　（一）何为“美丽乡村”？如何评价“美丽乡村”？等基础性问题亟待明确

　　“什么是美丽乡村，如何评价美丽乡村”是贯穿美丽乡村创建全过程的两个核心问题。因此，应准确把握美丽乡村内涵和评价标准。在琼海市、澄迈县调研中，当地领导均提出上述问题。其中，琼海市塔洋镇认为应以新农村建设的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20字方针为基础，进一步凝练得出“美丽乡村”的定义；美丽乡村评价的指标应详细，并具有良好的可操作性，利于地方按照美丽乡村评价标准开展工作。澄迈县提出“美丽乡村”建设应以“宜居、宜业、宜游”为目标，美丽乡村的评价应包括分级的思路。

　　根据可持续发展的定义和原则，结合目前海南省开展美丽乡村建设的实际情况，我们认为：建设美丽乡村的根本目的是提高乡村的可持续发展能力。因此，美丽乡村是以科学发展观为指导，按照可持续发展原则，不断增强乡村经济活力、提高乡村的社会保障和公共服务水平、优化乡村环境、弘扬乡村传统文化、完善乡村基础设施，有力支撑乡村发展的新的乡村发展理念和模式。而对美丽乡村的评价，可借鉴iso 37120 城市可持续发展╠╠关于城市服务和生活品质的指标国际标准的评价方法[2]，结合各地实践情况，从经济、社会、环境、基础设施、文化等五个方面提出一个综合评价指标体系，并给出各指标的最低值和最优值，以便于乡镇及时发现其“美丽乡村”建设过程中存在的问题，借鉴优秀经验。

　　（二）统筹发展能力亟待提高，需要从更高层面统筹考虑美丽乡村建设问题

　　调研发现，尽管各地“美丽乡村”建设的积极性很高，但各地的统筹发展能力亟待提高，需要从以下四个方面全面统筹考虑“美丽乡村”建设问题。

　　一是要统筹考虑“城乡一体化”发展。在新型城镇化背景下，应按照可持续发展原则统筹城市与乡村发展，使其相互促进，共同发展。随着经济、社会的发展，人们对生活的品质要求也越来越高，这也是近年来城镇化发展的动力之一。正如亚里士多德所说：“人们来到城市是为了生活，人们居住在城市是为了生活得更好。”通过“美丽乡村”建设使得乡村居民不需要到城市就能够享受到与城市居民一样的公共服务和生活品质，将科学促进人口在城市和乡村之间的流动，推动我国城镇化健康发展。

　　二是要统筹考虑“美丽乡村”与 “国际旅游岛”建设，使其有力支撑海南省“国际旅游岛”建设和发展。[3]“美丽乡村”建设要在有效保护生态环境，不断改善乡村居民生活居住环境，将自然风光、乡村文化、民俗风情、特色农业等与旅游业结合的新路子，帮助乡村居民提高就业和收入水平。

　　三是要统筹各市县“美丽乡村”建设，进一步完善和落实相关规划。现阶段，海南省各市县“美丽乡村”建设基本还处于深挖自身特色的阶段，尚未利用海南优势资源与周边市县开展合作，共同推进“美丽乡村”建设。如琼海市的万泉镇、嘉积镇、博鳌镇都考虑到了运用万泉河打造“美丽乡村”，发展旅游业的思路，但并没有打好“万泉河”这张牌。国内外很多人通过歌曲《万泉河水清又清》、《我爱万泉河、我爱五指山》知道了万泉河、红色娘子军，但是内地游客很少知道万泉河的来历，万泉河、红色娘子军与琼海市的关联。海南省可利用“万泉河”、“火山古村落”等名片打造若干跨市县的“美丽乡村”带，以吸引国内外游客。以万泉河为例，从上游的琼中县，到中下游的琼海市，可参照《海南省万泉河流域旅游发展总体规划》，将琼中的湾岭镇、中平镇，琼海的石壁镇、万泉镇、嘉积镇、博鳌镇穿起来，结合各镇的特点，实施差别化旅游，打造热带雨林、红色文化、自然山水、海洋文化紧密结合的精品旅游线路。四是统筹“美丽乡村”建设与运营维护的关系。不仅要把“美丽乡村”建设好，更要在维护好的基础上，运营好，不断推进“美丽乡村”建设，切实提高乡村居民生活品质。调研发现，海南三个试点市县的“美丽乡村”建设资金大部分来自政府投资，基础设施改造完成后的维护存在一定的问题，美丽乡村建设是一项长期而又艰巨的工程。部分镇、村把建设当作一项阶段性的工作任务，重建设、轻管理，没有建立和健全长效管理机制，已不同程度出现脏、乱、差现象。一方面是这些基础设施的维护资金来源有限，另一方面是改变乡村居民生活习惯还有待改善。因此要建章立制，实现长效管理。俗话说三分建、七分管，要使村庄环境管理逐步走上制度化、规范化轨道，必须尽快建立美丽乡村管理的长效机制。一是加大监督和处罚力度。与农民签订“门前三包、门内达标”责任书，对乱倒垃圾、违反有关规定者给予警告或经济处罚。建立环境卫生巡查和评比制度，加强工作督查和通报并严格奖惩。二是适时出台村保洁员的保障办法。按照财政拨一点，镇财政拿一点，农民自筹一点的办法筹措保洁员工资，确保队伍的稳定。

　　（三）“美丽乡村”建设的认识不够深刻

　　“美丽乡村”建设涉及经济、社会、环境、基础设施、文化等各个方面，其建设也不可能一蹴而就，应结合本地实际情况做好“美丽乡村”发展规划。良好的规划是科学推进“美丽乡村”建设的重要保障，要将规划摆在美丽乡村建设工作的首要位置，坚持先规划、后建设。美丽乡村建设不能千篇一律，要结合各乡村的地理区位、资源禀赋、产业发展、农民实际需要等，对村庄进行梳理分类，实施差异化指导，坚持个性化塑造，充分挖掘地方特色，营造田园风光与乡土风情，努力打造“美丽乡村”的品牌和特色。琼海市2017年第一批“美丽乡村”试点的6个镇，结合当地文化特色、产业特点建设风情小镇，如潭门“南海风情小镇”、博鳌“天堂小镇”、中原“南洋风情小镇”等，特色鲜明。

　　并在此基础上，分阶段有重点的逐步进行。现阶段工作的重点要从农民群众反映最迫切、最直接、最现实的村庄道路、电力照明、自来水、污水处理、固体废弃物处理等基础设施配套入手，让乡村居民切实感受到“美丽乡村”建设的好处。在此基础上，不断提升乡村的服务功能，使得乡村居民能享受到公共服务便利之美、生产发展生活宽裕之美，创新农村公共服务运行维护机制、政府购买服务机制、新型社区治理机制和农村产权交易流转机制等。

　　（四）“美丽乡村”建设参与者的素质有待进一步提高

　　“美丽乡村”建设的参与者包括乡村领导和村民。其中，乡村基层干部是带领村民开展“美丽乡村”建设的领路人。而村民是村庄的主人，是美丽乡村建设的直接受益者，是村庄建设理所当然的主体。调查发现，少数乡村基层干部存在着“等、靠、要”的思想，工作主动性不强。同时，相关职能部门参与度不高，尚未真正形成齐抓共管的局面。而村民的整体素质偏低，参与“美丽乡村”建设的积极性不高，尤其是不能直接带来经济效益的基础设施建设；若涉及到村民的土地、树木等，还会阻碍“美丽乡村”建设。

　　因此，要加强对乡村基层干部的培训和队伍建设。借助市委党校、网络资源等平台，以聘请专家授课、组织集中培训、外出参观等方式，对党的理论、市场经济、村居建设等知识进行全方位多层次的培训，形成长效学习机制，增强他们抓党建、带头致富和一心为民意识，切实树立科学的发展理念和全新工作方法。加强“美丽乡村”建设的宣传，调动农民的积极性，共同参与“美丽乡村”建设和管理维护。

　　（五）“美丽乡村”建设资金来源有待进一步拓宽

　　调查发现，现阶段海南省“美丽乡村”建设的资金基本来自于国家部委、市政府拨款和镇政府配套资金，主要用于基础设施的改造和建设，且乡村领导干部对政府资金的期望很高。但“美丽乡村”涉及到乡村发展的各个方面，其发展资金来源有待进一步拓宽，不断创新融资方式，形成“政府引导、企业主体、农民参与”的资金投入方式。

　　（六）标准化支撑“美丽乡村”建设过程中的作用有待进一步增强

　　标准化对推动“美丽乡村”建设的重要性已经得到了国家和各地政府的认同。全国各地均开展了“美丽乡村”标准体系和相关标准的研制工作。浙江省出台了全国第一个“美丽乡村”建设地方标准╠╠《美丽乡村建设规范》，并计划从农村基础设施和生态环境治理、农村公共服务运行维护和社会管理及农业社会化服务和产业化经营三大方面，开展标准体系研究和重要标准的制修订工作，构建涵盖浙江省乡村和城市经济、政治、文化、社会、生态文明建设的标准体系。贵州余庆县通过开展“四在农家美丽乡村”建设，初步形成了一个包括基础、基础设施、社会管理、生态环境、产业发展、体系考核评价等六大类共计198项标准的一个综合标准体系。[4]重庆市通过梳理市级涉农项目建设情况，明确了87项建设管护标准，并计划用1年左右时间建成标准体系，为美丽乡村建设标准化提供借鉴。

　　目前，海南省已经开展“美丽乡村”标准化试点的市县已经逐步开展的“美丽乡村”相关标准的研制工作。2017年3月，澄迈县完成了《澄迈县“美丽乡村”建设总体方案》，并制定了《“美丽乡村建设标准化”标准》。总体来说，海南省“美丽乡村”标准化建设仍处于起步阶段，需要根据各地实践建立并不断完善“美丽乡村”标准体系，研究制定一批具有海南省特色的“美丽乡村”标准。现阶段，海南省应加快“美丽乡村”标准体系的构建，重点研究制定 “术语”、“图形符号”、“建设规范”、“评价指标体系”、“分类分级”等“基础、通用型” 标准，以及道路、供水、污水处理等基础设施标准。由于这些标准的缺失已经影响到了海南省“美丽乡村”建设的步伐。

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